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孔善廣：分稅制后地方政府財事權非對稱性研究
孔善廣，1966年出生，廣東佛山南海人，獨立學者，《新青年·權衡》雜志特約撰稿人。曾任業務員、副廠長、集團公司辦公室主任、廠長、公司總經理。 1998年獲“廣東省優秀鄉鎮企業家”稱號。2000年起辭去公職自辦企業，并自由研究學習，研究興趣為公共經濟和農村問題。曾發表論文于《遠東中文經貿評論》、《中國城市化》、“中國改革國際論壇”論文集、《中國三農問題報告》、《政府轉型與社會再分配》、《中國農民問題(新農村建設與農民問題調查)》等。
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糧食安全與農民收入問題探討 11月23日 星期四
文/孔善廣
分稅制后地方政府財事權非對稱性及約束激勵變化研究
【摘要】：分稅制前中央政府財政收入偏低，收支比例不對稱，不能承擔日漸龐大的開支,也導致中央政府缺乏對宏觀干預能力。分稅制后中央與地方政府的財政收支狀況與分稅制前對比變化呈“反向剪刀狀”，地方政府財政收入占全國財政總收入比例逐漸減少，財力上移，但其財政支出占全國財政總支出比例不斷增大，造成地方政府的財權與事權不對稱，地方政府必然轉向另一種的約束激勵機制擴大財源，即在分稅制后財政收入急劇減少的狀況下要完成和凸顯政績考核指標，必然加大基礎設施投資、追求GDP的增長增加財政收入，并在現有法律法規及政策下在土地和城市建設中獲取“土地財政”，根本原因是現有財稅體制所導致的問題及相關制度存在缺陷，不能將所有矛頭均指向地方政府，應從根本上改革體制上的缺陷。
【關鍵詞】：分稅制 地方政府 政績考核 土地財政 體制改革
一直以來針對地方政府對農民土地的違法圈占、對城鎮居民房屋的野蠻拆遷，及片面追求GDP的增長、對提供公共產品方面的缺失、對中央財政轉移支付的濫用等問題，我們不斷將矛頭指向地方政府，特別是近期房價的不斷攀升，更引發對人們對地方政府與房地產商聯手推高房價的抨擊。表面上看似乎所有的問題根源就在地方政府身上，但深入分析，這顯然是片面的。
既然在指責地方政府，也就承認其具有“經濟人”的屬性，其必然在一定的制度約束條件下地追求個人利益目標及本級政府利益最大化，為此，本文從分稅制前后地方政府的制度約束與激勵變化加以分析，說明不能將所有矛頭均指向地方政府的原因。
一、分稅制前中央與地方財政收支狀況
從1953-1958年，中央財政收入占全國財政總收入比例平均為78.4%，財政支出占全國財政總支出比例平均為68.6%，地方分別平均為21.6%和31.4%，中央與地方的收支比例基本平衡，并稍偏向于中央。但到了1975年，中央的財政收入僅占全國財政總收入的11.8%，財政支出卻占全國財政總支出的49.9%。從1975年到1984年的十年，中央的財政收入占全國財政總收入比例平均僅為22.9%，財政支出占全國財政總支出比例平均卻為51.1%。 中央政府與地方政府財政收支不對稱、不平衡現象已十分突出，多年來中央占用比例很少的財政收入，卻要支付與地方差不多的財政開支，中央財政承受極大的支出壓力，更說明了地方存在大量的預算外的收入及開支。
從1985年起，國務院對各省、自治區、直轄市實行“劃分稅種，核定收支、分級包干”的財政管理體制。1988年頒布《關于地方實行財政包干辦法的決定》，并特別強調，“各級人民政府領導同志要嚴格按照國家的方針政策，發展經濟，管好財政。要進一步加強全局觀點。體諒中央的困難，正確處理中央和地方的利益關系。要加強對財政工作的領導，積極支持財政部門履行自己的職責，嚴肅財經紀律。各級人民政府要帶頭執行國家的財經制度，不得越權行事，自作主張，影響全局，更不得以或明或暗的方式去指使財政部門違反國家規定處理財政問題”，可見中央財政的困難程度。
《決定》對以往包干辦法作改進規定，從1988年到1990年期間，在原定財政體制的基礎上，全國39個省、自治區、直轄市和計劃單列市，除廣州、西安兩市財政關系仍分別與廣東、陜西兩省聯系外，對其余37個地區分別實行不同形式的包干辦法，包括有“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補助”六種。 在實施財政包干體制后的1985年至分稅制前的1993年，中央財政收入占全國財政總收入比例平均為31.8%，財政支出占全國財政總支出比例平均卻為33.9%， 達到收支平衡比例基本平衡。
但是，地方政府在財政包干的財政分權制度下，仍然可以采取“打埋伏”和“拉上補下”的辦法(即將超額部分隱瞞不上報或留作下一年彌補增長不足部分)，以增加同中央政府的對下年度指標的“談判”能力，使地方政府所掌控的財源不斷增加，存在較大的“漏洞”。而且，“中央和地方所有財政關系調整都是根據中央的‘決定’、‘通知’來傳達和執行的，而沒有法律的規范，在財政關系的具體調整中也缺乏相應的法律依據……由于沒有法律的依據和約束，過去的財政分權方案總是中央和地方談判妥協的結果”。 因此，中央財政收入比重不斷下降，到1993年，中央的財政收入占全國財政總收入的比例下降到22%，中央政府與地方政府在財政收支不對稱、不平衡問題得不到根本解決，中央顯然不能承擔日漸龐大的開支,也導致中央政府缺乏對宏觀干預能力。
二、分稅制后對地方政府的影響
為解決上述問題，1994年開始實施分稅制改革，“根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，強化各級預算約束”。
實施之后的當年，中央與地方的財政收支狀況就開始發生較大的變化，中央的財政收入占總收入達到55.7%，比1978年增加40個百分點，但中央財政支出只占財政總支出的比例和以往對比變化不大，僅為30.3%。再之后的1995年到2004年連續十年的中央財政收入平均占國家財政總收入的52%，但財政支出平均只占國家財政總支出的29.8%。而這十年來，地方的財政收入占國家財政總收入平均為48%，但財政支出卻占國家財政總支出平均為70.2%。整個數字前后變化對比呈反向剪刀狀(下圖及表1)。
在地方財政收入占全國財政總收入比例不斷減少的同時，其財政支出占全國財政總支出的比例卻不斷加大，到2004年，地方財政收入占全國財政總收入的45.1%，但財政支出卻占全國財政總支出的72.3%。中央也不斷有具體的規劃和指標下達(如教育達標等)，到省一級再層層向下分解，而且通常是向下各級政府掌握的財源越少，負擔也就越重，形成各級地方政府間事權層層下放，而財權卻層層上收。據國務院發展研究中心調查，在農村的義務教育經費中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，78%的經費要由鄉鎮這一級來負擔， 最后實際上就是由占大多數的農民負擔。這就是所謂的“財權上移、事權下移”和“中央‘請客’、地方‘埋單’”之說。
例如在2004年，中央的財政收入占全國財政總收入的54.9%，但教育事業費中央財政支出219.64億元，而地方財政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會保障補助支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。再以縣級財政為例，其財政收入只占全國的21%，但財政供養人員卻占到了全國的71%，因而大部分財政收入只是“養人”，即所謂的“吃飯財政”。
“由于受地方經濟發展制約的影響嚴重滯后，有些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉政府缺乏必要的財力支撐，無法正常履行其職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務，更不要說在全國實現地方政府公共服務能力均等化的目標”。 因此，從財政包干體制向分稅制實施后，地方政府履行基本職能面臨巨大的財政壓力。“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政勉勉強強，縣鄉財政哭爹喊娘”這幾句順口溜就是很好的寫照。
三、對地方政府約束激勵機制的轉變
49年建立新政權后，我國除了政治體制是高度集中的一元化結構外，經濟體制是實行的是高度集權的計劃經濟，地方政府是中央政策的堅決執行貫徹者, 必須嚴格執行國家制定的計劃，地方政府及其各部門與國家利益體系也高度一致，地方的發展與中央政策有極大的關系，如“三線建設”等。1978年的改革開放后，一個重要舉措就是對地方的放權讓利，而放權讓利的實質是中央在承認地方作為一級利益主體的合法地位的同時，把一定范圍的權利還給地方。特別從1985年起國家實行“劃分稅種，核定收支、分級包干”到1992年以后實行“切塊包干、分灶吃飯”的財政體制，地方政府及其各部門從國家利益體系中分化出地方和部門利益，“在原來的‘忠誠/命令’式激勵機制的基礎上形成了地方政府運行的新激勵機制——‘忠誠/政績’式機制。
在1994年實施分稅制后的當年，中央的財政收入占全國財政總收入比例由上年的22%急升至55.7%，財政收入為上一年的300%，財政支出占全國總支出比例卻比上年只是增加2個百分點，而地方財政收入則比上年減少32%，之后中央與地方的財政收支的“反向剪刀”狀態出現。就算地方政府原“事權”不變，但“財權”上移，加上一直地方政府不能發行地方公債，沒有舉債權，沒有稅收立法權，地方政府財政出現嚴重困境，不少地方政府出現嚴重的債務。
到2004年，我國地方政府債務至少在10000億元以上，其中，地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。地方政府債務還在以每年200億元的速度遞增。 很多地方政府特別是欠發達地區鄉鎮政府成為“吃飯財政”，甚至連公務員和教師工資的依時發出也成問題。
而眾所周知的是，地方各級政府有各自的管轄范圍，有為管轄范圍的居民提供公共服務及解決當地的民生問題的職責，而且從縣(市)級以上政府基本要設置與中央一樣的機構，也有幾乎所有一樣的財政支出項目，更要完成中央有關的規劃和指標任務，就必須要有充足的財源才能為中央“請客”的指標及為本身政績“買單”，必然要發展當地經濟擴大收入來源。另外，地方政府之間也存在為當地發展經濟獲取財源的橫向競爭，實際上是筆者所指出的向上升遷的“政績競爭”，經濟市場化和地方分權使這種競爭日益加劇，導致地方政府的“公司化”。
因此，地方政府在原來財政包干體制下的約束與激勵機制必然轉向另一種的約束激勵機制，即如何在分稅制后財政收入急劇減少的狀況下完成政績考核指標，并且一直以來是“以經濟建設為中心”，更強化追求當地的經濟增長來達到增加財政收入的動機。
四、增加當地財政收入的主要途徑
實施分稅制后，中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。地方固定收入包括：營業稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅)，地方企業所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅)，地方企業上交利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分)，房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，對農業特產收入征收的農業稅(簡稱農業特產稅)，耕地占用稅，契稅，遺產和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。 后來增長較快的所得稅也改為共享稅。
在中央與地方的財政收入劃分后，地方政府擴大財源途徑之一是增值稅25%分享部分，以及完全由中央政府承擔的出口退稅(2004年起略有變動)， 必然激發地方政府加大招商引資(特別是外資以此加大出口額取得中央的出口退稅)、加大投資上項目以加速經濟發展，片面追求GDP增長以增加財政收入的沖動。途徑之二是擴大地方可獨享的收入來源，如城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等，這些大部分與土地有關，導致在連續的工業化城市化、“經營城市”的口號下，大量征用集體土地和進行舊城改造拆遷，不斷擴張城市規模，發展城市建筑業和房地產業，以土地生財。一些地方政府的土地收入占財政收入的70%，從此可見一斑。
另外，一系列法律法規及政策所設計的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”、“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”、地方政府就可以按“土地的城市建設用途的市值”把征得的土地批租出去，獲得的收益就歸政府等“征地、補償、批租”制度，更為地方在法理上大開方便之門。土地耕地違法圈占現象不斷出現，可用土地耕地急劇減少(表2)，與土地房產相關的地方財政收入不斷大增。
根據中國土地政策改革課題組的調查研究結果，城市擴張帶來的房地產業和建筑業發展,近年來已成為地方財政預算內的支柱性收入。在東部一些發達縣、市，由建筑業和房地產業創造的稅收，是地方稅收中增幅最大的兩大產業，增幅高達50%至100%。這兩項稅收占到地方稅收的37%以上。西部地區政府也選擇了城市擴張，從建筑業和房地產業的發展中開辟稅源，增加政府收入。2003年，西安市某區地方稅收貢獻最大的分別為：建筑業61%、房地產業11%、交通運輸業7%。2003年建筑業創造的稅收將近1999年基數的6倍，房地產業創造的稅收更是1999年的20倍。
因此，就有眾多對地方政府片面追求GDP增長的指責，甚至對不斷高漲的房價，也指責地方政府對中央的宏觀調控措施執行不力及與房地產開發商共同推高房價之說，但并沒有分析更深層次的原因。
五、現行財稅體制及政績考核制度的弊端
分稅制后的財政分權能鼓勵政府間的競爭，提高經濟效率，充分利用當地優勢提高和促進了地方經濟增長，并有利于稅收征管和地方公共服務方面的實驗和創新，仍然存在眾多缺陷。
1、沒有法律制度約束的問題。但由于目前的財政體制下只是初步理順了中央政府和省級政府之間的財政關系，并沒有一部《轉移支付法》的法律來明確規定對中央及地方各級政府的轉移支付的法律制度約束財政轉移支付行為，不能對支出責任、轉移支付規模、結算辦法等以法的形式加以規定。“上級政府必然首先考慮本級政府的財政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權制定出按行政隸屬或行業進行分稅的財力分配模式以便自己能夠占有大稅種和大稅源，同時也不愿意通過轉移支付的形式向下級政府讓渡自己的財力” (王小龍，2004)。
以鄉鎮政府為例，其直接服務于鄉村并依法對鄉村直接實施管制的一級政權組織，服務和管理著最大比例的人口，直接面對和承擔的經濟管理事權和社會管理事權十分繁雜，卻不能擁有與之相適應的財權，是形成目前鄉鎮政府負債總額在2200億元的主要原因，直接導致對公共產品供應不足或無力供應，出現基層政府的連年赤字和大面積拖欠工資的嚴重問題，甚至為了擺脫財政困境，各部門巧立名目亂收費、亂集資和亂攤派來“創收”，加重農民的負擔。
另外，沒有法律約束財政轉移支付造成轉移支付資金人為操作因素較大，一般轉移支付(無條件撥款)和專項轉移支付(有條件撥款)資金就成為“稀缺資源”，成為各地垂涎的蛋糕，爭先恐后“創造條件”來“跑部錢進”。由于必須“跑”才能“錢進”，在“跑”的過程中形成眾多的腐敗現象發生和資源的損失。
2、法律法規的缺陷和缺乏嚴肅性。雖然《預算法》對財政預算、收入、上繳與支出(撥付)有規定， 但違反該法的“法律責任”條款卻不是追究法律責任，只是對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任，“由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分”， 失去了法律的嚴肅性，使違反該法律的政府部門和官員從中可以逃避法律責任的追究，從法律上不能制止屢查屢犯現象的發生，造成各級轉移資金監督缺失，效率低下、腐敗滋生。如審計署在2005年對20個省(區、市)地方預算進行抽查，中央預算編入地方預算有3444億元，約占中央實際轉移支付7733億元的44%，有一半以上沒有納入地方財政預算，完全脫離了人大的監督，有的甚至脫離了政府的監督。
3、政績考核與社會利益目標激勵難完全相容。對于地方政府的政績考核，除了財政體制要能使各級政府的“事權和財權”相適應外，還要有助于給各級政府提供工作激勵和行為約束，使政府的自利性行為目標能充分體現社會利益目標。“財政體制的設計必須盡可能滿足激勵相容性原則的要求，即各級政府自利地追求個人利益目標或本級政府利益目標的同時恰好最大限度地履行政府理應承擔的職能” (王小龍，2004)。例如占地方財政收入一定比例的增值稅在流通環節征收，但經濟增長、增值稅增多并不意味著當地居民的收入及福利提高，必須將增值稅改為消費稅，因為當地居民的收入越高意味著最終消費就越多，地方財政中的消費稅收入就越大，必然在行政過程中保證居民的收入。另外，目前地方政府相當部分的政績指標難以量化，沒有一種自下而上的考核機制，升遷決定權主要來自上級而并不在民，失去最重要的約束機制。目前中組部可能將民意調查納入地方政府政績考核， 這當然是一個進步，但體制上的根本缺陷仍然存在。
4、中央與地方博弈的經濟周期波動。隨著地方政府及其各部門不斷從國家利益體系中分化出地方和部門利益，地方政府具有強烈追求當地的經濟增長來達到增加財政收入、解決財政困境的動機和“權力”，就不斷出現以地方政府主導的投資造成的經濟過熱。改革開放以來，我國共進行了五次緊縮型宏觀調控,基本針對的都是經濟的全面過熱或總量過熱。宏觀調控措施基本是經濟過熱時就嚴格壓縮投資，在經濟低迷時就大量追加投資，結果是加劇了“收-放”“冷-熱”的經濟周期波動。而且，“地方政府出于自身相對獨立的利益目標和責任約束，在相當大程度上以推動地方經濟增長為首要目標，因而在宏觀經濟調控中，成為中央政策調控的主要對象”。“地方政府不再是執行宏觀調控的主體，地方政府從宏觀調控的執行者、推動者，轉變為宏觀調控的對象，成為一種相對于中央宏觀調控周期而言的反周期力量”(劉偉,蔡專洲.2004)。
目前，與上一輪(2004年上半年)的宏觀調控僅相隔兩年，中國的經濟似乎并沒有按我們的宏觀調控方向運行，在當年“取得宏觀調控成果”的年底再過一年多，“經濟過熱”又出現在我們面前，現正進行新一輪的宏觀調控，經濟波動周期正在縮短，均存在地方政府與中央的搏弈。
五、結論
公共選擇理論的一個基本觀點是，政府部門并不必然以社會大眾的利益為目標，當社會不能有效約束政府時，政府部門有可能利用其權力謀求自身效用的最大化。而且，政府官員與其他個人和組織一樣，同樣追求個人利益最大化，而這些個人利益更將同所屬部門的規模相關。1994年實施的分稅制后，造成地方政府的財權與事權不對稱，必然形成其在既定約束激勵機制條件下，迫于財政壓力、轄區間競爭和政績顯示的壓力，來追求GDP增長來達到增加財政收入以完成“事權”——獲取政績，而對土地的一系列法律法規和政策為地方政府以土地生財大開方便之門，造成目前我國宏觀經濟和社會發展上的問題。
目前，中央政府也正在推動政府的行政體制改革，但整個行政體制牽涉到眾多方面問題，如中央與地方各級政府財權與事權的確定，包括財政轉移支付行為、規模、支出責任、結算辦法等需要法律的形式加以明確，提高到法律的地位加以約束；其次是將增值稅改為消費稅，使地方政府的行政政績與當地居民的生活水平提高正相關；另外，最根本的問題是改變自上而下的考核機制，這牽涉到政府及官員自身權力和利益的問題。
無可否認的是，我國眾多經濟和社會現實問題是由于體制的缺陷造成的，根本在于改革現存不合理的體制。但是，并不是每級地方政府都有權力進行體制改革，地方政府甚至是越往下一級的政府，更難具備推行解決體制缺陷的改革動力和權力，必須在現有的約束激勵機制下追求個人利益及本級政府利益。
因此，我們不能將所有矛頭均指向地方政府，而應該從根本上和整體上改革體制的缺陷，否則，在現有的約束與激勵機制下存在的問題難以得到根本的改變。
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