公路作為公共產(chǎn)品，使用人通過時應不應繳納通行費？中國的收費公路政策將走向何方？日前，北京交通管理干部學院政法系主任、法學副教授張柱庭從法律制度、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步三個方面分析認為——

　　●取消收費公路政策或改變其基本制度，國家將陷入巨大的“信賴危機”。

　　●公共財政難以全部負擔不同層次的交通需求，因而需要收費公路。

　　●發(fā)達國家和地區(qū)有關公路收費的經(jīng)驗，值得借鑒。

　　●打著發(fā)展收費公路的幌子亂收費，是對收費公路政策的極大歪曲和損害。

　　在沒有公路或者公路擁堵時，人們熱切盼望能有一條快捷的公路以便順暢通行，即便需要交點錢，也心甘情愿；但交了通行費，順暢起來時，又心生怨言：走路也要交錢，公路還姓“公”嗎？

　　收費公路就是在這種期盼和抱怨中走過了二十多個年頭。究竟應該怎樣分析、評判我國的收費公路政策呢？

　　收費公路政策不動搖是法治建設的必然要求

　　政策是法律的基礎，是制定法律的指導思想；法律則是政策的國家意志化和實施保障。

　　(一)收費公路政策有法可依

　　我國收費公路政策是借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗后，在上世紀八十年代在廣東率先采用的，之后很快被寫入法律，主要表現(xiàn)在：

　　全國人大常委會于上世紀七八十年代通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》為外資進入中國取得合法主體資格奠定了基礎并成為保障。吸收外商投資建設經(jīng)營收費公路的政策，是在這三個法律的框架下產(chǎn)生和發(fā)展的。公路建設一直被列在上世紀八十年代和九十年代國家公布的鼓勵外資投資建設的項目中。

　　1998年1月1日，全國人大常委會通過并實施《公路法》，在第六章第58條明確了“國家允許依法設立，同時進行數(shù)量控制”的收費公路建設的基本原則；第59條又進一步明確：“符合國務院交通主管部門規(guī)定的技術等級和規(guī)模的下列公路，可以依法收取車輛通行費：(一)由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路；(二)由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法受讓前項收費公路收費權的公路；(三)由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法投資建成的公路。”

　　《公路法》不僅規(guī)定了投資收費公路的項目，而且明確了經(jīng)營性和非經(jīng)營性車輛通行費的種類，特別是將收費公路的投資主體擴大到了“國內(nèi)外經(jīng)濟組織”，這就為收費公路拓展了生存和發(fā)展空間。

　　根據(jù)《公路法》第68條“收費公路的具體管理辦法，由國務院依照本法制定”的授權，國務院于2004年11月1日頒布實施了《收費公路管理條例》。這是一部比較系統(tǒng)的專門管理收費公路的行政法規(guī)。

　　(二)收費公路政策受到法律保護

　　有人認為，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等三部涉外企業(yè)法沒有直接規(guī)定可以投資收費公路項目，況且它僅適用于涉外投資。還有人認為，《公路法》是一部行業(yè)法，有部門利益的痕跡，應該修改。還有人認為，我國的收費公路夠多了，不應再發(fā)展了。

　　對此可以有多種解釋：可以理解為全部否定收費公路政策，也可以理解為肯定收費公路政策的方向和基本制度而調(diào)整其中不合理的部分內(nèi)容。前者涉及到《公路法》第六章的廢除，后者則有的涉及法律的修改、有的不涉及法律的修改。如果僅在法律范圍內(nèi)進行政策調(diào)整而不涉及法律的修改，實際上有關部門近幾年來為了執(zhí)行好這項政策一直在努力適應法律的要求，這恰恰是準確執(zhí)行法律的措施。如果修改法律，我們必須注意以下兩方面的問題：

　　第一，法律不是一成不變的，可以修改，而且應該在相對穩(wěn)定的基礎上不斷完善，但其修改必須按照《憲法》和《立法法》規(guī)定的程序進行。《公路法》修改權屬于全國人大常委會，而不屬于哪個地方人大常委會或地方政府，更不可能屬于某個團體或個體。

　　第二，隨著社會的發(fā)展，強調(diào)動態(tài)的法治已經(jīng)超越了靜態(tài)的法制，因為徒法不足以執(zhí)行。《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《公路法》的生命力在于已經(jīng)出現(xiàn)了一批依法批準的收費公路。如果廢除《公路法》第六章或者改變其基本制度的話，國家將陷入巨大的“信賴危機”。2004年7月1日起實施的《行政許可法》第8條規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償”，這要求政府必須講誠信，即“信賴保護原則”。補償制度的建立，使得動搖收費公路政策的代價巨大。

　　因此，收費公路政策不動搖是我國法治建設的必然要求。

　　收費公路政策不動搖是經(jīng)濟建設的必然要求

　　收費公路政策的動搖與否，表面上看是個法律問題，本質(zhì)上看是個經(jīng)濟問題。

　　有一種觀點認為，公路是公共產(chǎn)品，應當全部由政府投資建設，而不應向銀行貸款或者由企業(yè)投資經(jīng)營，因為這樣做的代價最終都要由老百姓來負擔。這成為一些人質(zhì)疑收費公路政策的經(jīng)濟學依據(jù)。但是這一觀點不太符合中國國情。

　　(一)公共財政難以全部負擔公路建設和管養(yǎng)資金

　　政府的資金來源于納稅人，并應用于納稅人的公共事務，這是公共財政的負擔理論。公共財政負擔的前提是公共財政有足夠的支付能力。

　　中國公路建設每年需要資金約5000多億元，而公共財政支付(包括車輛購置稅、養(yǎng)路費等政府性基金)大約只能滿足其中的50%至60%，巨大的缺口需要政府向銀行貸款或者由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資。

　　同時，我們看到，高度發(fā)達的西方國家依然存在著收費公路，而且日本、法國等國家還在把政府的收費公路轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)經(jīng)營，這是由于這些國家的公共財政難以保證巨額的、不間斷的公路養(yǎng)護和管理費用。發(fā)達國家尚且如此，我們這樣的發(fā)展中國家由公共財政全部負擔公路建設和管養(yǎng)資金就更加困難了。

　　一邊是老百姓的出行需求，一邊是巨大的資金缺口，因此，收費公路在中國的存在實在是無奈的選擇。

　　(二)公共財政難以全部負擔不同層次的交通需求

　　衣食住行是人類的四大基本需求，公共財政只滿足人們的基本需求，而不是各個層次的需求。

　　交通的構成要素是人、車、路、樞紐站，除人作為交通的主體外，車、路、樞紐站都是多層次、多等級的，公共財政補貼哪個層次呢？公共財政補貼基本的公共出行無可非議，但用公共財政去滿足高層次的交通需求，顯然是不可能的。

　　2004年7月16日出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》再次明確規(guī)定“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”和“鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎設施項目建設”的原則。在《政府核準的投資項目目錄》中，“公路”名列其中。這里“經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎設施項目”的規(guī)定，已經(jīng)回答了公路這一“公共產(chǎn)品”作為公益事業(yè)、基礎設施項目，可以具有“經(jīng)營”性質(zhì)，并與“經(jīng)營性”不矛盾。

　　(三)收費公路是改革開放的標志

　　改革開放是國家既定的經(jīng)濟政策。交通基礎設施是國家鼓勵外商投資的項目，最早出現(xiàn)收費公路的廣東也成了對外開放的窗口。允許民間資本投資交通基礎設施，也是搞活國內(nèi)經(jīng)濟的一個象征。因此，收費公路政策不動搖，是改革開放國策不動搖的一個組成部分。

　　同時我們還必須注意到，公路建設對經(jīng)濟發(fā)展具有很強的拉動作用，這在1988年和1999年，中國公路建設拉動內(nèi)需、有效帶動上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐中已經(jīng)得到了印證。

　　收費公路政策不動搖是社會發(fā)展的必然要求

　　隨著社會的發(fā)展，交通的安全和暢通已成為世界性難題；汽車帶給社會的能源危機和廢氣，也已引起各界的關注。在嘗試了各種方式后，許多國家又運用起了收費的破解方法。

　　(一)收費是為了實現(xiàn)社會公平

　　在討論公路作為公共產(chǎn)品是否應該收費時，有必要關注一下太平洋彼岸的美國。美國有8萬多公里的高速公路，這些公路幾乎都是由政府投資修建的，但幾乎都在收費。社會學家的理由是，高速公路是政府用納稅人的錢建成的，沒有用路的人出資了但沒有使用，實際上是用路的人占用了沒有用路人的資金，這顯然是不公平的。為了實現(xiàn)社會公平，應當讓用路的人付一些費用。

　　這對我們有很大的啟示：中國的公路如果全部用財政支付來建設和管養(yǎng)的話，事實上僅僅是為有車的人提供了“公共產(chǎn)品”，而不是為所有的社會成員所服務。當然這種收費的價格是低廉的。

　　(二)收費是為了交通安全

　　在討論公路作為公共產(chǎn)品是否應該收費時，還必須關注一下歐洲大陸的一些國家。在歐洲每50至100公里的高速公路就有一個收費站；原來不收費的一些隧道，現(xiàn)在也在收費。交通安全專家的理由是，設置收費站是必要的，因為到這里后司機必須減速并提高注意力。

　　這對我們也有很大的啟示：中國是交通安全形勢最嚴峻的國家之一，在容易發(fā)生交通事故的地方設置收費站可能是有利的。當然這種收費的價格也是低廉的。

　　(三)收費是為了交通暢通

　　在討論公路作為公共產(chǎn)品是否應該收費時，必須再次關注一下歐洲大陸的一些國家，在歐洲一些古老的城市，入城必須在收費站繳納一筆擁堵費。而在我國的特別行政區(qū)——香港，那里原來由商業(yè)資本修建的收費隧道，在收費期滿政府收回后，不僅繼續(xù)收費而且收費價格還在提高。他們的理由是，設置收費站收取擁堵費、通行費是必要的，因為要讓市民知道出行是有成本的，以此來減少無效交通，保證有效交通的暢通。

　　雖然我們目前的收費公路政策基礎仍然停留在投資回報的商業(yè)領域，但隨著中國社會的發(fā)展，交通安全和暢通也已成為社會問題，發(fā)達國家和地區(qū)所采取的包括對公路收費的經(jīng)驗，我們應當予以提早研究，不能“亡羊”再“補牢”。

　　收費公路政策不動搖必須堅決制止亂收費

　　收費公路政策使中國的公路建設駛?cè)肓丝燔嚨溃��?jīng)濟社會發(fā)展從中受益匪淺。但在快速發(fā)展中，極個別地區(qū)的確出現(xiàn)了一些對收費公路政策有害的不和諧因素。

　　(一)打著發(fā)展收費公路的幌子亂收費，極大地歪曲和損害了收費公路政策

　　一些地方打著發(fā)展收費公路的幌子，把不符合《公路法》規(guī)定的技術等級和規(guī)模的公路納入到收費范圍；把不符合《公路法》規(guī)定的投資來源納入收費范圍；把收費期限采用種種方法予以延長；違規(guī)轉(zhuǎn)讓收費公路收費權益、廣告經(jīng)營權益和服務區(qū)經(jīng)營權益；代收或者加收不合理費用等等。這些行為是對收費公路政策的極大歪曲和損害。

　　(二)執(zhí)行收費公路政策，維護收費公路政策

　　收費公路政策不動搖，必須嚴格執(zhí)行收費公路政策，維護收費公路政策。

　　首先應當認真貫徹執(zhí)行《公路法》第58條第1款“國家對收費公路的數(shù)量進行控制”的規(guī)定，對收費公路的數(shù)量從中央到各省(自治區(qū)、直轄市)，從市到縣都應當有數(shù)量上的控制。

　　其次應當認真貫徹執(zhí)行《公路法》第58條第2款“除本法第59條規(guī)定可以收取車輛通行費的公路外，禁止任何公路收取車輛通行費”的規(guī)定，堅決制止亂收費現(xiàn)象。

　　再次，收費公路經(jīng)營管理者應當努力提高服務標準，樹立良好的社會形象。

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