從多頭規劃走向規劃合一，再從規劃合一走向職能合一，是規劃體制改革的要求，也是市場經濟體制下新型政府管理體制建立的要求，對此應保持期待。

　　據新華社11月7日發布的消息，全國主體功能區規劃工作已經啟動，預計在明年年底完成。這顯示，空間規劃的概念正躍上政府政策的前臺。在越來越強調政府管理體制改革和強化公共服務性職能的前提下，由眾多中央部委參與的這一規劃，值得期待。

　　重視空間資源與要素的合理引導與調控

　　我國區域發展的基本格局是沿海發達、內地落后；南方興盛、北方薄弱。珠江三角洲、長江三角洲原本也是資源與環境承載能力較強的區域，但現在卻日益面臨環境與資源的嚴重約束，如交通堵塞、土地短缺、污染加重、勞動力成本上升。一些地方形容河流的污染甚至有“七十年代淘米洗菜，八十年代引水灌溉，九十年代污染覆蓋，新的世紀生態破壞”之說。但與此同時，許多產業稀疏區域卻缺乏資本驅動，甚至一些有潛力區域的港口、土地、勞動力資源未發揮應有的增長作用。為實現更有效的增長效率，又體現政府倡導的區域公平，應該重視空間資源與要素的合理引導與調控，走向區域經濟的科學發展。

　　編制全國主體功能區劃規劃，就是要根據各地的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，制訂出來的全國功能區域規劃，將明確劃分優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，有疏散、有集聚、有禁止、有限制地對資源與要素加以引導，以實現經濟要素在區域空間的合理配置。

　　優化開發區是對過密區域進行調控，通過結構優化的方式，促進產業升級和要素擴散；重點開發區是對資源環境承載能力較強、現有開發密度還不高、發展潛力巨大的區域，加大開發力度。

　　濱海新區無疑符合重點開發區的技術標準；禁止開發區是指對像自然保護區、水源涵養地這樣的區域禁止開發，防止對資源與環境的破壞；而限制開發區是指對生態脆弱、資源環境承載能力較弱的區域，在開發規模與步驟上加以限制，以防范大規模地開發引致生態系統進一步失衡。

　　跨部門合作實現規劃合一

　　世界許多國家都重視以區域規劃引導區域開發，如日本從1962年到1998年間制訂過五次全國綜合開發規劃。

　　我國許多政府部門都有制定規劃的權限，但是，規劃的總效率很低。比如雖有多頭規劃，但規劃之間互不銜接，缺乏理論與政策的一致性和連貫性；規劃的分口制定使得政府部門橫向溝通困難，不利于整體經濟決策。許多時候，開發的不協調往往源于規劃的不協調；多頭規劃導致多頭審批，降低政府行政效率，并產生大量的尋租現象。這樣的規劃體制與規劃結構，與市場經濟體制下政府應該擔當的角色和提高政府管理效率的方向不相適應，有必要加以改革。

　　此次規劃最引人注目之處，正在于是其跨越中央部委的多個部門，是一次大規模的集體行動。從規劃領導小組組成人員上，我們可以管窺此次功能區域規劃的走向。在規劃領導小組的組長與副組長單位中，除了

財政部以外，其余的三個部委分別是國家發改委、建設部和國土資源部，而這三個部門都是政府中最為重要的規劃部門。可以設想，此次規劃會實現經濟與社會發展規劃、

城市規劃、土地利用規劃等在空間上的結合。需要加以指出的是，從多頭規劃走向規劃合一，再從規劃合一走向職能合一，是規劃體制改革的要求，也是市場經濟體制下新型政府管理體制建立的要求，對此應保持期待。

　　盡快確定規劃的思路與相關概念

　　當前緊要的是，對規劃的思路與相關概念盡快加以確定。這里，筆者羅列了以下幾類關系：一是基本功能區與非基本功能區的關系。按照有關部門的界定，基本功能區占國土面積的20%強，非基本功能區占更大范圍，如何協調基本功能區與非基本功能區之間的關系，是一個在規劃實踐上需要盡快做出解釋的問題。

　　二是中央政府的功能區規劃與地方持續發展的關系。

　　功能區規劃應既有利于國家未來的區域調控，又有利于地方的可持續發展。特別是，對禁止開發和限制開發區域的地方政府來說，財政收入本來較弱，要改變地方政府重產值輕效率的行為，就需要在政績評價和經濟補償方面重建標準與規范，因而有必要超前研究相關的配套性政策。如果沒有相應的配套政策，可能會出現國家列為限制甚至禁止開發的區域，而當地地方在規劃時有可能將其列為重點開發區域。

　　三是合理疏導與有效集聚的關系。在區域發展上改變疏密不均的現象，會涉及過密區域的合理疏導。但對于有良好配套基礎、能夠發揮集群作用的原有投資和新增投資，應該考慮促使企業繼續發揮其集聚、集中和集群作用，以實現市場配置資源的效率。

　　四是對開發的內容進行界定。功能區的規劃以是否繼續開發、如何開發為主導，但是工業開發、商業開發還是農業開發，對資源與環境的要求有所不同，不能一概而論。比如就自然保護區來說，毫無疑問屬于工業禁止開發區，但是旅游、飲食、探險、甚至特色農業等既有利于為持續性保護積累資金和增加就業，又有利于合理利用資源以滿足游客需求的項目，可以在合理規劃的基礎上適度開發。

　　□周民良(中國社科院工業經濟研究所研究員)

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