“政令出不了中南海”，前教育部副部長張保慶的這句話一出口，便成為傳播甚廣的名言。倒退20余年，這種情況根本難以想象。

　　20余年間，是什么促成了這種變化？答案是“改革”！此期間，盡管先后經歷三輪爭論，但改革尤其是經濟體制改革從未真正動搖，中國也由此進入市場經濟國家隊列。作為結果之一(某種意義上也是成果)，改革帶來了社會群體對自身利益的訴求，也帶來中央和地方的利益分歧。

　　這種分歧，體現在包括土地支配權限、財稅劃分體制、國企監管分工等多個層面。從目前的實情來看，解決思路主要是通過自上而下、運用行政管理手段來實現。但行政決策“天然”欠缺必要的穩定性，中央政府的一些決策也莫能例外，譬如出口退稅原由中央獨自承擔，后來數額增大后讓地方分擔;一些國企在中央、地方之間多次劃撥;資源收益分成比例的數度調整?甯?甯另從執行過程看，由于政策目標需要通過層層落實，分歧的存在，又使得地方政府產生強烈的變通動機。多種因素相互作用，終造成主要構建在行政管理體系基礎上的中央、地方關系，近年來顯示出越來越多的博弈色彩。

　　在處理中央、地方關系時，單純依靠行政管理權限的“收——放”，還很容易造成“一管就死，一放就亂”的尷尬局面，這也為過去諸多事實所驗證。

　　怎樣在既加強中央權威、又避免削弱地方積極性之間做出平衡？已成為非常重要的現實問題。產權理論和應用，帶來了新的思考。

　　以土地調控為例，在土地的國有、集體所有性質不變的前提下，產權思路是指明確中央對地方用地權限的管理邊界。譬如，中央對地方政府行使土地產權可集中保留四項權力：其一，借鑒國企管理體制，明確區分中央直接管理的地塊，和由地方政府直接管理的地塊；其二，為防止基本農田被無序侵占，由中央確定地方必須保留的農用地數量和比例；其三，中央通過加強監管和鼓勵社會監督，以切實落實土地出讓的“招牌掛”程序，最大限度制止地方政府低地價招商的沖動；其四，將地方政府的土地出讓收入納入預算，強化預算內管理制度。

　　當前考慮允許省、地級市政府發行債券等跡象表明，中央正在重新審視與地方政府的關系，以便更好地面對經濟改革所引發的種種變化。在這樣的大局下，產權思路還可延伸到其他多個層面。

　　中央和地方之間的“產權明晰”，也是政府與社會“產權明晰”的內在要求和反映。制度化的約束，將有助于最大程度地消除中央與地方關系的協調問題，彼此之間形成更穩定的預期，確保政令暢通；個別仍寄望于搞“諸侯經濟”、“一己之私”的地方官員在面臨行政風險的同時，還將會面臨巨大的法律風險和輿論壓力。

　　歐國峰

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