政府應盡早認識到部門利益膨脹的極端危害性,并采取積極措施減輕或緩解由此帶來的問題,否則,社會利益沖突和矛盾的累積,將導致危機的爆發(fā)

　　文/叢亞平

　　近年來,中央及地方政府機構(gòu)的部門利益膨脹問題日益突出,已經(jīng)到了嚴重侵害公眾和國家利益,損害政府公信力與權(quán)威的程度。中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟安全研究中心近期調(diào)研發(fā)現(xiàn),一些部門在決策或履行職能過程中,過多從本部門利益出發(fā),維護和謀取本部門利益的傾向日益明顯,使社會公平嚴重傾斜,社會矛盾日益加劇,給國家經(jīng)濟和政治秩序增添了新的風險。經(jīng)濟安全研究中心主任江涌認為,政府應盡早認識到部門利益膨脹的極端危害性,并采取積極措施減輕或緩解由此帶來的問題,否則,社會利益沖突和矛盾的累積,將導致危機的爆發(fā)。

　　部門利益膨脹危害國民

　　所謂部門利益,是指行政部門偏離公共利益導向,追求部門局部利益變相實現(xiàn)小團體或少數(shù)領(lǐng)導個人利益,其實質(zhì)就是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。在過去,部門利益多體現(xiàn)為政治利益。而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,部門(包括一些雖已“公司化”但仍有行政管理權(quán)的機構(gòu))已不僅作為一個行政主體,而且還成為一個相對獨立的經(jīng)濟利益主體。由于中央政府各部門沒有完全落實職權(quán)法定原則,相關(guān)職權(quán)又處于調(diào)整之中,各部門便從“部門利益最大化”出發(fā),努力鞏固、爭取有利職權(quán)(如審批、收費、處罰等),冷淡無利或少利職權(quán),規(guī)避相應義務。其集中體現(xiàn)為超編(部門領(lǐng)導通過擴張政府部門來擴張自己的權(quán)力)、超支(突破財政預算、拓展預算外收入)傾向,極端體現(xiàn)是部門領(lǐng)導個人或集體腐敗。

　　政府部門代表政府行使行政權(quán)力,本應維護國家利益。但是,在現(xiàn)行體制下,政府部門在制定政策過程中,為了積極鞏固、謀取本部門利益,將部門意志(其實往往是部門領(lǐng)導或小團體意志)上升為國家意志,或?qū)�國家意志歪曲為部門意志,以部門利益取代國家利益,并以維護國家利益之名,強化行業(yè)管理之由,行謀取部門利益之實,使部門利益出現(xiàn)比較嚴重的國家化傾向。隨著開放日漸擴大,部分中央機構(gòu)打著所謂“與國際接軌”的旗號,以“接受國際慣例”、“增強國際

　　對于上述問題,江涌認為,主要是由于長期以來,我國行政的突出特點是,決策與執(zhí)行不分,機構(gòu)設置偏多,職權(quán)交叉重疊。在具體行政過程中,凡是能鞏固、謀取部門利益的,則積極“作為”;凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的,則消極“作為”甚至“不作為”。這使得一些能維護、增進國家利益的重大決策,如《反壟斷法》、燃油稅、內(nèi)外企業(yè)兩稅并軌、數(shù)字電視標準等遲遲難以出臺,而一些對國家利益有消極影響的重大決策,如教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療市場化、行業(yè)壟斷、外企“超國民待遇”以及很大一部分出口退稅等遲遲難以取消或調(diào)整,行政執(zhí)法重事前審批、輕事后監(jiān)督管理的現(xiàn)象普遍存在,這也是礦難及金融案件頻發(fā)的重要原因。

　　江涌指出,部門利益膨脹不僅降低行政效率,而且助長行政腐敗。部門職權(quán)與資源配置結(jié)合的一個重要體現(xiàn)就是審批。由于缺乏必要的監(jiān)督,審批必然引起“尋租”盛行,導致行政腐敗。發(fā)改委本應是一個只管中長期規(guī)劃的超脫部門,但實際上,既承擔宏觀調(diào)控,又負責項目審批,權(quán)力過度集中。實踐證明,部門利益必然導致忽略宏觀趨勢的把握,重視具體項目的審批;借宏觀調(diào)控之名,強化行政審批。這不僅造成宏觀調(diào)控手段的錯位(以行政手段代替經(jīng)濟手段),而且引發(fā)與其他中央政府部門職責沖突,并和相關(guān)地區(qū)、行業(yè)利益緊密連在一起,成為中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間的矛盾焦點。

　　江涌認為,人民政府職能部門如不代表人民利益,而是代表集團或個人利益,損害大眾利益,必然損害政府的公信力與權(quán)威,損害政府在人民中的形象。一些部門決策往往反映的是強勢集團的利益,社會大眾尤其是弱勢群體的利益被嚴重忽視。因為部門利益,政府袒護地產(chǎn)開發(fā)商,被拆遷戶利益得不到保障,“抗法”與“上訪”不斷;火車票每年到點調(diào)價,而且總在普遍反對聲中“聽證成功”,引發(fā)大眾強烈不滿;工商、質(zhì)檢等肆意收費,導致創(chuàng)業(yè)艱、就業(yè)難,在西部地區(qū)加劇民族對立情緒;中石油、中石化借機制造“油荒”,操弄民意,向中央“叫板”;醫(yī)藥監(jiān)管部門的尋租,為藥價的高企和假藥的流行埋下了伏筆。這些都嚴重地損害了國家聲譽與政府威信,加劇了社會矛盾。若長此以往,必將出現(xiàn)整個社會的信任危機。

　　治理部門利益膨脹迫在眉睫

　　中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟安全研究中心經(jīng)過嚴謹?shù)恼{(diào)研后認為,治理部門利益膨脹已經(jīng)迫在眉睫,國家必須采取有效措施遏制部門演變成為特殊利益集團,成為構(gòu)建社會主義和諧社會的絆腳石。

　　經(jīng)濟安全研究中心主任江涌認為,我國的國情復雜,且正處于轉(zhuǎn)型期,各類經(jīng)濟社會矛盾匯聚多發(fā),經(jīng)濟政治風險居高難下,因此惟有“有威望的政府”才能應對,而“權(quán)力衙門化”正不斷削弱中央政府的權(quán)威和信譽。長期以來,“經(jīng)濟建設型政府”將宏觀調(diào)控等同于政府主導經(jīng)濟發(fā)展,片面追求經(jīng)濟建設的投入回報,忽視公共事業(yè)的社會效益。這一方面造成政府代替企業(yè)進行投資決策,使得企業(yè)難以成為真正市場主體;另一方面,把本應由政府提供的公共產(chǎn)品與服務推向市場、推向社會,引致越來越多的經(jīng)濟社會矛盾。因此,改革阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的那一部分政治體制,強化國務院的權(quán)力,削弱衙門權(quán)力,尤其是權(quán)力過于集中的部門的權(quán)力;加快轉(zhuǎn)變政府職能,強化宏觀管理,弱化微觀干預,注重社會管理和公共服務,把有限資源轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品與服務上。

　　江涌提出,建設“公共服務型政府”的前提是要建設一個公共財政體制。政府應退出一般競爭性行業(yè)投資,財政收入主要用于行政管理和政權(quán)建設等公共活動支出,為社會提供公共產(chǎn)品與服務。明確以國家稅收為主要收入來源,控制直至取消行政收費,廢除“自收自支”與“收支兩條線”,將預算外收入統(tǒng)一納入預算,以國家預算為主要支出形式,行政部門經(jīng)費來源與開支公開透明,做到完全由國家預算控制。實行“陽光工資”(收入公開、透明、統(tǒng)一),行政部門都吃“皇糧”,禁吃“準皇糧”和“雜糧”。各部門財會人員應由財政部門收編歸口管理,并在部門間進行輪換。

　　與此同時,實行決策與執(zhí)行適當分離,弱化事前審批,強化事后監(jiān)督,取消決策與執(zhí)行機構(gòu)的行政隸屬關(guān)系,中斷部門利益實現(xiàn)鏈條。將執(zhí)行職能依法授予專門的行政執(zhí)行部門,或委托給事業(yè)單位、社會中介組織。對于已經(jīng)“公司化”的機構(gòu),如中石油、中核總等應收回行政決策權(quán)。在改善人大代表選舉制度、提高人大代表素質(zhì)、精簡代表人數(shù)的基礎上,實現(xiàn)全國及省級人大代表職業(yè)化,相關(guān)委員會成員專業(yè)化、專家化,以避免立法為部門操縱。

　　更為重要的一點是,立法過程應民主公開,為此應制定《行政程序法》,取代國務院制定的《行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定》;積極推行“立法回避制度”,凡直接涉及某部門利益的立法起草工作,該部門原則上應回避;做到“開門立法”,通過各種渠道廣泛征求各方意見,包括利害相關(guān)人(作為監(jiān)管對象的企業(yè)和監(jiān)管主體)的意見,專業(yè)意見(如專家學者、律師和行政管理部門的意見),并推行立法聽證、公示,征求一般民眾的意見;實行“公共立法”,立法機構(gòu)超然于利害相關(guān)人、專業(yè)意見之上,暢通與社會各利益集團之間存在雙向互動渠道,傾聽各類群體的訴求,并納入到立法中。

　　江涌認為,目前,我國的利益集團發(fā)育得相當不均衡,強勢過強,弱勢過弱。由于現(xiàn)有體制缺乏民眾對政府和利益集團的制約作用,如果沒有中央政府介入,市場博弈幾乎一邊倒。因此必須本著“管住政府,放開民間”的原則,約束、禁止各大部委研究機構(gòu)與學者接受內(nèi)外企業(yè)、國外資助的課題研究,嚴格禁止涉外部門工作人員在外資企業(yè)或商會的“變相任職”;增加決策與執(zhí)行的透明度,鼓勵媒體進行公正的輿論監(jiān)督,激勵公眾進行必要的社會監(jiān)督。重大決策應通過公共討論,進一步完善社會聽證制度;使利益集團顯性化,鼓勵中資、競爭性行業(yè)商會和同業(yè)公會、行業(yè)協(xié)會的發(fā)展,形成對強勢集團的制衡;限制與削弱境外與涉外利益集團與壟斷利益集團的強勢地位,規(guī)范民企利益集團。

　　權(quán)力不受制約和監(jiān)督,必然會無限擴張自身的利益邊界,這是人的本性所決定的。關(guān)鍵是一個社會,必須逐漸形成民眾、輿論對權(quán)力的有效監(jiān)督(這是成本最低效果最好的監(jiān)督方式),各機構(gòu)之間必須形成互相制約的架構(gòu),權(quán)力才可能最大限度地在良性的范疇內(nèi)運作,社會主義和諧社會也才有可能成為現(xiàn)實。

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