在央行反洗錢監測分析中心和反洗錢局的基礎上，成立金融犯罪偵查局，由央行和公安部雙重領導，央行領導為主，公安部負責業務指導。這種模式是反洗錢監管相對更趨公正、獨立的選擇

　　嚴立新

　　定于本月27日至31日舉行的十屆全國人大常委會第二十四次會議，將對反洗錢法草案進行第三次審議。有關法律專家表示，如不出現大的爭議，該法很可能獲得最后通過，這也意味著我國將具備成為國際金融行動特別行動組織(FATF)正式成員的重要條件，從而能與其他國家有效合作，聯手打擊洗錢犯罪。

　　管理體制之爭

　　今年4月和8月下旬，令世人十分關注的反洗錢法草案在十屆全國人大常委會第二十二、二十三次會議上經過了兩輪審議。審議期間，關于反洗錢的監管體制和機構設計成為成員間爭論的焦點之一。

　　經過第一次審議修改后的草案，依然規定由央行作為反洗錢行政主管部門統一負責，相關部門配合，原由央行的反洗錢局和外匯管理局反洗錢處分別負責本幣和外幣的反洗錢監控被統一起來，另設立反洗錢信息中心，負責信息的收集分析和報告。

　　對上述制度安排，參加審議的成員意見并不統一。全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會副主任梁愛詩認為，央行不適合做司法機關，應該由國務院另設一個專責機構處理洗錢問題。

　　對給銀行管理部門授予反洗錢的司法權，陶駟駒委員也不贊成。他認為，洗錢在刑法中已明確定為犯罪行為，反洗錢工作應當依據刑法、刑訴法在現行司法體制和司法制度內進行。草案第二十三條授予國務院反洗錢主管部門調查權和第二十六條授予的48小時凍結存款都屬于司法權，這超出了銀行管理部門應有的職權。但他也不贊成在國務院另設反洗錢工作部門。

　　另外，不少意見認為，反洗錢監測分析中心作為中國的金融情報機構(FIU)，其定位(央行下屬的事業單位)、功能和職權皆受到較大局限，相對獨立性不夠，離標準的FIU尚有很大距離。

　　其實，上述爭論由來已久，并非是反洗錢法草案提交審議時才出現。有關專家學者、反洗錢官員對此一直存在不同看法。那么，我國的反洗錢監管與領導協調機構應該如何建立才相對更合法、更合理、更科學呢？

　　反洗錢機制存在基礎性缺陷

　　與歐美等發達國家相比較，我國反洗錢實踐尚存在諸多不足：

　　第一，反洗錢的立法設計缺乏戰略統籌，專門的立法滯后，行業規定更是與法律脫節。到目前為止，專門針對反洗錢而設定的法規主要是央行頒布的“一規兩法”，然而，行業規定性質的“一規兩法”，根本無法替代國家大法。

　　第二，央行頒布的“一規兩法”在功能上存在局限，無法涵蓋全部的金融機構。如《金融機構反洗錢規定》只適用于央行批準設立的金融機構，并不包括保險、證券等機構。另外，央行制定的規定和辦法僅對于金融機構具有約束力，而不適用于其他部門。對此，央行已于今年4月12日發布了《銀行業金融機構反洗錢規定》、《證券、期貨業金融機構反洗錢規定》、《保險業金融機構反洗錢規定》的征求意見稿。

　　第三，反洗錢的信息利用率低、監管效率不高。目前，根據規定，金融機構的大額交易和可疑交易中，相當部分的可疑支付交易的識別和上報，仍然停留在人工判斷、篩選和紙質上報的層面，這就使得信息傳遞慢，利用效率不高。又由于各金融單位對反洗錢的重視程度不盡一致，內部培訓的力度不等，前臺操作的職員責任心、業務素質參差不齊，更使得上報的交易信息數量不等。

　　第四，組織架構上存在天然缺陷，高效有力的、科學的和協調的反洗錢監管體系尚未形成。全國人大在修訂后的《中國人民銀行法》中，對央行在反洗錢工作職責方面的明確范圍僅僅局限在“金融業”，且很大程度上體現的是行政授權，并沒有對央行作出法律層面上的全面授權。因此在實際工作中，央行對下轄的金融機構在反洗錢監管方面是強而有力的，而對銀行業為主的金融系統以外的領域和行業主管部門，在反洗錢的監督和管理方面則往往顯得力不從心，干預力、協調力和強制力明顯不夠。

　　筆者認為，組織架構的不合理、不科學必然導致監管力度的弱化、效率的低下和資源配置的浪費。同時，組織架構的問題也是導致其他一切問題的主要根源，包括反洗錢立法等問題。

　　比較經濟與公正的兩種模式

　　目前，美國、澳大利亞、德國、意大利、法國、比利時、荷蘭、斯洛文尼亞等國家都建立了專門的反洗錢機構(包括金融情報中心)，但反洗錢專門機構的具體設置在各國也有較大的差異。

　　針對我國的反洗錢實踐和現行的反洗錢組織架構，參照歐美國家的做法，筆者認為，以下模式是目前我國反洗錢組織架構改革的最經濟、實施最快捷的選擇：即維持現行的組織架構，通過國家《反洗錢法》的制定，在法律層面上授權央行負責全國的反洗錢工作。在國務院領導下，由央行會同相關部門，制定國家反洗錢的重要方針、政策，制定國家反洗錢國際合作的政策措施，制定涉及公安部、海關總署、稅務總局、

銀監會、

證監會、保監會、外匯局等諸多部門和專設機構的反洗錢指引，統一金融系統反洗錢的制度、程序和規則；協調各部門、動員全社會開展反洗錢工作。

　　讓央行在反洗錢方面擁有部分司法特權，其實并無不妥，這與美國

財政部獲得法律授權而擁有部分司法特權并無多大差別。這種模式的最大好處是，實施快捷簡便、操作成本低，突出了金融系統作為反洗錢的主體和主陣地，架構變動小，反洗錢的監管力度和協調力度強。

　　在條件成熟時，以上模式可以過渡到第二種模式，即借鑒海關緝私警察隊伍建制的模式，緝私警察由海關和公安部門雙重管理，以海關管理為主，同時作為公安部門的一個內設機構，在央行反洗錢監測分析中心和反洗錢局的基礎上成立金融犯罪偵查局，由央行和公安部雙重領導，央行領導為主，公安部負責業務指導，該機構作為公安部在央行的內設機構。同時，央行分支機構也應成立相對應的配套機構。這種模式是反洗錢監管相對更趨公正、獨立的選擇，主要不足是實施的范圍廣，成本高。(作者為復旦大學中國反洗錢研究中心秘書長)

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