市長要有使用一部分資金的權(quán)力，但不是“私房錢”。解決地方政府的投資過熱，關(guān)鍵是創(chuàng)新，投資的創(chuàng)新需要地方領(lǐng)導(dǎo)有自主權(quán)，但盲目投資與創(chuàng)新投資的區(qū)別在于，這種投資是否有監(jiān)督。

　　據(jù)10月15日《中國經(jīng)營報(bào)》報(bào)道，一份名為《土地出讓金收支管理辦法》的文件，已基本修訂完成，待國務(wù)院審批后，未來幾個(gè)月內(nèi)可正式下發(fā)。

　　土地出讓金最需要解決的問題是透明化

　　此前，有方案欲從土地出讓金純收益中劃出一定比例，集中到中央和省級(jí)政府，并在中央財(cái)政設(shè)立“地方土地收益基金”，概括地說是“財(cái)權(quán)上移”。對(duì)此一些相關(guān)部委并不認(rèn)同，理由是，1994年分稅制體制就已經(jīng)明確土地出讓金歸地方政府，目前再向上級(jí)集中資金，并不符合法律程序。

　　從1994年財(cái)政分稅體制改革以來，各種問題和矛盾逐漸暴露出來，比如，住房保障資金的來源，教育、醫(yī)療經(jīng)費(fèi)中政府支出比例，社 保基金的投資方向，基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道，地方政府的財(cái)政權(quán)限，農(nóng)村發(fā)展和城市化的成本，土地利用和耕地保護(hù)，外資企業(yè)的超國民待遇，特區(qū)與開發(fā)區(qū)的特權(quán)，等等，都成為爭(zhēng)議的話題。土地出讓金重分具有復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，不僅是為了

房地產(chǎn)調(diào)控，還是我國財(cái)政體制改革的深化。

　　地方的發(fā)展需要土地使用金，但土地出讓金的歸屬和支配權(quán)限并不明確。各省市的土地出讓金、社 保基金、住房公積金、開發(fā)區(qū)稅費(fèi)等不同程度地存在管理和使用的混亂，被戲稱為“市長的私房錢”，土地出讓金一直作為地方政府的一項(xiàng)收入，沒有納入政府預(yù)算管理。十多年來，土地出讓金是地方政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)重要資金來源，但是也帶來盲目擴(kuò)張的問題，有的甚至成為腐敗的溫床。

　　1994年前，中央財(cái)政收入約占10%，分稅制后，中央與地方財(cái)政收入的比例約各占一半。近年來地方財(cái)政收入有上升的趨勢(shì)。而土地出讓金中央與地方的分配比例為3：7，表面上看比較合理。

　　但土地出讓金是財(cái)政體系的“體外循環(huán)”，而且一些地方“招拍掛”之外的土地出讓成了“小金庫”。但土地出讓金如果由中央財(cái)政得大頭，中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則不明確，政策制定主觀性強(qiáng)，則可能會(huì)使地方采取變相的規(guī)避措施。

　　讓土地出讓金賬戶接受地方人大的監(jiān)督

　　土地出讓金不論是作為“國有土地有償使用專賬”的方式，還是“國有土地收益基金”，都可以看做是各省市的收入，只是監(jiān)管方式改成了自上而下，實(shí)行收支兩條線，對(duì)于抑制地方政府的盲目投資、保障失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體能起到積極作用。然而，新的規(guī)則可能要求地方政府不得作為當(dāng)期收入安排使用，這對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施落后、以及當(dāng)前急需資金完善公共事業(yè)的省市來說，遠(yuǎn)水難解近渴。

　　有專家和領(lǐng)導(dǎo)提出土地出讓金賬戶接受地方人大的監(jiān)督，可能是土地出讓金收支監(jiān)管最好的辦法。市長要有使用一部分資金的權(quán)力，但不是“私房錢”。解決地方政府的投資過熱，關(guān)鍵是創(chuàng)新，投資的創(chuàng)新需要地方領(lǐng)導(dǎo)有自主權(quán)，但盲目投資與創(chuàng)新投資的區(qū)別在于，這種投資是否有監(jiān)督。

　　土地出讓金的收支與建設(shè)用地審批實(shí)質(zhì)是一個(gè)問題，需要綜合考慮。規(guī)劃內(nèi)建設(shè)用地，省政府只有特定面積的審批權(quán)限。由于審批的層級(jí)過多，批準(zhǔn)的時(shí)間過長，基層政府有意無意未批先占，或者先占后批。違規(guī)批地后的土地出讓金不可能透明化。一些地方政府用地違規(guī)比例高達(dá)90%以上，就需要考慮調(diào)整審批權(quán)限本身。對(duì)于具體的項(xiàng)目，中央部委不可能有精力逐個(gè)審核，一些專家提出“事權(quán)下放”，中央只負(fù)責(zé)總量控制和耕地保護(hù)，使地方政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新空間。

　　“兩稅一費(fèi)”上調(diào)

房價(jià)未必漲

　　目前土地出讓金的管理辦法還沒有正式公布，但“兩稅一費(fèi)”的上調(diào)消息很少有異議，城鎮(zhèn)土地使用稅將提高兩倍，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占用稅將各提高一倍。

　　地價(jià)成本無疑是提高了，增加的成本可能會(huì)轉(zhuǎn)嫁到房價(jià)中，由購房者承擔(dān)。但新體系可能會(huì)對(duì)過去以流通環(huán)節(jié)為主的稅費(fèi)制度進(jìn)行調(diào)整，大幅提高土地占用、保有環(huán)節(jié)稅費(fèi)在整個(gè)土地稅費(fèi)體系中的分量。

　　這樣一來，新的體系將使開發(fā)商的捂房囤地的成本增加，促使開發(fā)商盡快銷售，從而增加有效的供給，占地面積較大的

別墅等項(xiàng)目才能得到有效遏止。尤其是對(duì)以前協(xié)議劃撥的土地，只有增加適當(dāng)?shù)谋Ｓ谐杀荆�閑置土地才能盡快流轉(zhuǎn)。土地資源的有效利用，才能從根本上穩(wěn)定房價(jià)。

　　單純依靠調(diào)整土地出讓金分配制度，可能還難以迫使地方政府盤活存量土地。土地資源的稀缺性必然要反映在要素市場(chǎng)，房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)中如果缺失物業(yè)稅，以地生財(cái)?shù)挠^念和手段就不可能消亡。

　　□陳則明(上海社科院房地產(chǎn)業(yè)研究中心學(xué)術(shù)部主任)

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