時寒冰，生于1972年2月，MBA碩士。中國財經傳媒人聯盟特邀觀察員，《上海證券報》評論版主編（曾兼任新華社所屬現代金報和現代快報評論主編），曾主編網刊《中國》，并曾作為中央人民廣播電臺特邀嘉賓發表時事評論。

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財力之困：違規地方政府何以不怕問責     10月9日  星期一

　　文/時寒冰

　　2006,中國房事困局黑皮書(之二)

　　當下，房子不僅成了事兒，而且成了天大的事兒。無論是平民百姓，還是政府官員，都不可不關心房事。房事集聚了天下眾多的資金，集聚了天下最會投機和最不會投機、短時間暴富和長期苦大仇深的人群，因而，時刻牽動著普通百姓和決策層的敏感神經。

　　然而，房事除了帶給少數既得利益者的是快感之外，帶來更多人群的則是索然無味的苦悶、擔憂和痛苦。房事從來沒有像今天這樣影響乃是左右人們的生活，也從來沒有像今天這樣給眾多人群心理上留下如此之深的陰影。不可否認的是，目前，房事正在走入一場困局……

　　房價連年暴漲，引起了中央的不安。2005年3月26日，國務院出臺了調控樓市的“國八條”，但是，北京、廣州、深圳、上海等地的房價，逆勢上漲，且以更快的速度上漲。首次樓市調控夭折，地方政府的抵制是主因。比如，一些城市施行購房入戶政策，繼續公開力挺房價。

　　2006年5月17日，國務院出臺了針對性更強的“國六條”。5月29日，九部委出臺了“十五條”細則。廣州、深圳、北京等地的房價依然昂首上漲。廣州成為房價飆升最猛烈的城市。據報道，廣州市荔灣區一手住宅均價在短短一個月時間內，從5月份的5115元/平方米上漲到6月份的7967元/平方米，每平方米上升了2852元(新華網7月20日)！有評論尖銳指出：“廣州市房價迎著國六條大漲，是對國家

　　誰都清楚，對上陽奉陰違、對下百般糊弄、與開發商勾肩搭背的地方政府，在化解中央調控政策方面扮演了怎樣的角色，但鮮有地方政府官員由于和中央調控政策背道而馳遭到問責。

　　問責缺位，使一些地方官員有恃無恐，公然抵制的例子俯首皆是。在“國六條”出臺后，6月7日，北京市朝陽區的一名政府官員說：“敢于拉動房價是負責任的一種做法……房地產業現在已成為重要的稅源和財政收入來源，為經濟增長提供的支持很大。”在“國六條”和“十五條”細則出臺后，這位官員還如此唱反調，并不令人意外，因為它實際上是一種常態現狀的典型性反應。

　　為了“呵護”房價更茁壯地上漲，中央許多住房政策被地方政府懸空或歪曲。比如，廉租房或經濟適用房的供給每增加5%，就會迫使房價下降3%-4%。韓國政府面對飛漲的房價，加大廉租房供應后，房價就應聲而落。而我們的地方政府不愿意干這種觸動自身利益的“傻事”。根據建設部的通報，我國尚有70個地級以上城市尚未實施廉租住房制度。經濟適用房的建設也持續走下坡路。

　　事實上，迄今為止，就連把土地出讓金收入的多少比例用于廉租房和經濟適用房的建設這一要害問題都沒有解決，何談廉租房？今年3月，《第一財經日報》報道說，中央可能在今年通過將25%的土地出讓金收入用于廉租房和經濟適用房的建設，而到今年7月，財政部會同建設部、國土資源部發出通知，土地出讓金凈收益中的部分資金(5%左右)，被納入廉租房建設資金之中(《上海證券報》7月17日)。現實中，地方政府即使拒不執行廉租房和經濟適用房政策，也可以輕易找到一大堆借口。地方政府這樣干，并沒有可能受到問責的后顧之憂。

　　除此之外，地方政府還有一系列嚴重的違規乃至違法行為。但是，這些違規很少遭到問責——鄭州違法占地案件“集違反規劃、非法批地、頂風作案、有禁不止四大特征于一身”，相關責任人也僅獲黨紀或行政處分——中央政策遭遇到了前所未有腸梗阻。追根溯源，在于，地方政府的財力殘缺，事權和財權的不平衡，倘若堵住地方政府在房地產市場的“斂財”之路，它們容易陷入財政困境，導致上層問責地方政府的底氣不足，而問責缺位，又縱容了地方政府更大膽更猖獗的違規、違法行為。

　　1994年分稅制改革后，中央財政收入迅速增加，地方財政收入迅速減少，財政缺口過大，尤其縣、鄉(鎮)兩級由于無稅可分而難以為繼，負債越來越嚴重。我國的分稅制設計參照的是西方國家的做法，西方國家多是三級分稅，而我國卻是五級政府。由此導致的一個直接結果是：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光。”

　　財權劃分明確了，事權卻沒有劃分清楚，造成上下級政府間事權相互交叉，混淆不清。一些地方政府是光斂財不干實事兒。由于地方財政缺口大，地方政府不得不想辦法，找門路。于是，房地產市場變成為地方政府眼中的一塊肥肉。在房市中，地方政府的收入主要來源于兩項：

　　一是土地出讓金。土地出讓金被稱作地方“第二財政”，據報道，中國東部地區的一線城市目前基建資金的40%-60%來自土地出讓金。要讓土地賣上好價錢，地方政府自然要推動房價上漲。值得注意的是，為了吸引投資，地方政府常常低價、超低價，甚至“白送”出讓工業用地，由此造成的虧空全部由商品房用地來彌補。據悉，真正的商品房用地僅占15%，政府的土地收入主要依賴商品房用地，政府要用15%的土地收入彌補壓低工業用地所增加的巨額成本，同時還要贏利。這就是商品房用地上漲和房價上漲的根本原因之一。

　　二是名目繁多的稅費。稅收不說，僅各種收費就非常驚人。據報道，在我國房地產開發過程中，各種收費項目多達100余種，有“頭稅輕，二稅重，三稅、四稅要了命”的說法，所謂三稅、四稅指的就是各種收費。這些收費絕大部分是違規、違法征收的，地方政府向開發商征收，開發商再全部轉嫁或者加倍轉嫁到買房人身上。

　　上述兩者又是緊密相聯的。名目繁多的稅費在加大住房建設成本的同時，推動了房價的上漲，房價上漲又帶動了地價上漲，地方政府成了在房市違規中的最大受益者。房價、地價上漲，又推動GDP的上漲，在以GDP考核政績的情況下，地方政府官員同樣成為最大受益者。同時，由于權力與資本之間過于緊密，監督不完善，權力尋租有了很大的空間，這讓權力持有者很容易以權謀私，獲取不當利益。

　　地方政府和地方政府官員，屢屢違規或違法，不僅不容易遭到問責，還能得到一系列的好處，他們違規、違法的沖動之強烈和持久可想而知。即使上層想嚴厲問責地方政府，他們馬上就會打出財力殘缺的旗號對中央進行要挾，而解決地方財力問題將牽涉到整個分稅制度的設計和改革，絕非易事，這使得地方政府常能安全地逃過問責——至少也能為自己爭取充足的“公關”時間。

　　由此，房市調控便陷入一場困局。實際上，一些富裕地區的財力已經豐厚，財力不足早就成了要挾中央的幌子。中西部貧困地區的地方政府，才真正缺少資金，他們即使想賣地由于房市尚未發育好也難以如愿以償，賣地只能彌補一部分資金殘缺，其余部分則通過各種攤派、罰款、收費轉嫁到老百姓身上。正所謂，房市興，百姓苦；房市弱，百姓亦苦。

　　問題在于，這種狀況持續下去，房地產泡沫的形成和突然破裂，就變得不可避免——那將是災難性的后果。同時，地方政府為了增加收入，不惜違法征用土地，導致土地征用中的違法現象和權利尋租現象屢屢發生。耕地面積的大幅減少，正威脅我國糧食安全。據報道，我國耕地面積已經從1996年的19.51億畝減少到2004年的18.37億畝，8年間平均每年減少1425萬畝。現在，我國人均耕地僅為1.41畝，只有世界人均水平的40%。

　　隨著國民經濟的發展和中央財力的增強，改革分稅制，明確、平衡中央與地方財權和事權的條件日益成熟，早日解決這個根本問題，地方政府要挾的前提不復存在，中央問責才能變得底氣十足，也才能真正做到令行禁止，解決房地產市場的種種弊端也才有了一個最基本的前提條件。

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