建設和諧農村的內生力量

　　前言

　　合作社是世界各國農民最基本、最普遍的組織形式。新一屆政府提出建設社會主義新農村的政策，發展農民合作組織應該是題中之義。

　　目前我國農民合作組織呈現缺失狀態，已經影響到了農民的社區生活、農業生產發展和農村社會進步。

　　農民合作組織發展不足，農村社會自我管理的能力將受到束縛，農村社會自我發展的進程將受到阻滯。

　　值得欣慰的是，旨在推動農民專業合作組織發展的《農民專業合作社法》已經進入二審，政府財政也出資支持合作社試點，農民合作社的發展出現了良好的機遇，這是解決“三農”問題的幸事，也是農業產業制度體系建設中的重大改革。

　　然而，我們不能忘記人民公社時期的歷史教訓，更要警惕一些部門從自身利益出發，束縛農民合作組織的發展，或打著各種旗號截留國家扶持政策，損害農民利益。

　　發展農民合作組織任重道遠。

　　9月22日、23日，南方報業傳媒集團南方農村報、中國社會科學院農村發展研究所社會問題研究中心、華中師范大學中國農村問題研究中心、鄉鎮論壇雜志社，在廣州聯合主辦第二屆“南方農村報·中國農村發展論壇”，研究和探討了農民合作組織與新農村建設這一重大的理論和現實問題。

　　本報邀請研究農村問題的諸位專家，就上述問題進行探討，參加討論的有國家農業部經營管理司巡視員劉登高、

清華大學歷史系教授秦暉、中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英、民革中央調研部處長蔡永飛、《炎黃春秋》雜志社副社長吳思、原農業部研究員姚監復、山東大學政治學與公共管理學副院長楚成亞、華中師范大學中國農村問題研究中心主任徐勇。是為本期“天下論衡”。

　　(文/東升)

　　本報記者 程東升 見習記者 李新 廣州報道

　　1. 農村合作組織“復出”

　　主持人：《農民專業合作社法》可望在10月下旬召開的十屆人大常委會第二十四次會議上獲得通過。這部法律自立法程序啟動以來，至今已歷時3年有余，可謂萬民期待，那么它的頒布對中國“三農”問題的解決將產生哪些積極作用？

　　劉登高：《農民專業合作社法》立法的目的就是為了促進農民參與合作組織，維護專業合作經濟組織的權益和社員的權益。本次立法既是為了解決其市場主體地位的“組織法”，又是“促進法”。在立法的第一條就明確寫出了要促進發展，還專門設了第七章叫扶持政策，這和中央鼓勵和引導農民專業合作組織的發展的指導思想是一致的。

　　立法能夠保證農民專業合作社明確的法人地位。合作社是特殊的企業法人，各級政府的農業主導部門應會同有關部門及各類組織，依據自己的職責對農民專業合作社進行指導、扶持、服務。農民合作社作為一類法人，不同于公司和社會團體。合作社是生產者、經營者之間的合作，不是集資辦企業，而是合作社向各經營者服務，所以國家要扶持。合作社是弱者的聯合，扶持弱者的發展、實現社會的均衡，是我們公共財政的職責。

　　蔡永飛：這部法律重要的意義在于它確立了農民合作組織的法人地位，這將大大促進農民合作組織的發展。比如，現在的農民合作組織和企業進行農產品交易時需要按照工業品的稅收比率來繳稅，這對農產品來講是很不公平的。如果能夠通過立法確立農民合作組織的法人地位，農產品就能夠享受免稅的待遇，這樣的待遇對于農民合作組織具有重要的意義。該法不僅有利于農民發展生產、建設社會主義新農村，還標志著農民建立自己社會組織的權利得以確認和伸張，農村經濟社會全面發展進步的時代即將到來。

　　《農民專業合作社法》的制定和實施，將成為國家以法律手段處理和規范與農民及農民組織之間關系的重要環節和步驟，將會帶來農民合作社的發展和農民利益的增進，也將由此增進全社會的公共利益，而且還會促進執政黨和農民之間關系的和諧發展。

　　主持人：據悉，該法律最初的名稱是《農民專業合作經濟組織法》，為什么后來改成了《農民專業合作社法》？

　　劉登高：立法過程中，對于這部法律名稱的爭議一直在持續，在討論中曾出現過“農民專業合作經濟組織法”、“農民專業合作組織法”、“農村專業合作組織法”等等諸多稱謂。8月22日，二次審議稿將原來的“農民專業合作經濟組織法”變更為“農民專業合作社法”。

　　這樣的改動是有充分依據的，這部法律的調整范圍要與公司法、社團組織條例有清晰的界限，而農民專業合作經濟組織包含的范圍很廣，含及農業股份公司、合作社、社團組織等等，如果法律包含的范圍過大，就會與公司法和社團組織條例有交叉，不符合立法原則。因此，從法律分工、規范發展等多個角度考慮，確定法律名稱為“農民專業合作社法”最合適。

　　主持人：有學者根據韓國、日本的經驗認為，《農民專業合作社法》的出臺會對農民合作有促進作用；然而有的學者認為，過早出臺法律可能會限制農民合作組織的發展。怎么看待這一問題？

　　劉登高：我不提倡先發展、后規范。一定要邊發展邊規范，以規范促發展。經過20多年左右的發展，農民專業合作社已經有了一定的基礎，有經驗也有教訓，合作社法此時出臺，將有利于合作社的發展，并可以讓許多實質上不是合作社的組織無法鉆空子。

　　蔡永飛：雖然，該法對合作組織的范圍有所限制，但是在具體的執法過程中會有比較大的彈性，同時法律條文本身也具有一定的彈性，且法律條文對于農民合作組織的門檻并不太高，對農民合作組織的促進作用肯定是主要的。

　　主持人：1956年完成農業社會主義改造以后，農民在經濟上被政府組織起來了，流通領域和金融領域有供銷合作社和信用社，生產分配領域有人民公社。歷史證明，這樣的制度設計嚴重阻礙了農業、農村經濟的發展和農民生活的提高。今天建立農村合作組織的必要性應該如何理解？今天的合作組織和當時的合作社有什么不同？

　　徐勇：農村實行家庭聯產承包責任制后，農民仍然存在合作，在農村家庭內部、鄰里之間、社區內部，在紅白喜事、農忙生產期間，農民都存在合作。

　　合作不一定要有組織，過去農民之間的合作是非組織性的合作。在沒有足夠收益的情況下，農民只能選擇這種低成本的合作方式。然而，隨著經濟的發展，農民的生產生活、社會交往已經被卷入市場和社會，現在的農民已經成為社會化小農，甚至和全球都聯系起來。這意味著農民已經進入了一個不穩定、高風險的社會。傳統的社會中，付出勞動就一定有收益，然而在高風險的社會里，付出勞動也不一定有收益。因此，為抗擊風險，農民更加需要合作。

　　秦暉：中國農民數量要減少，農民權利要提高，核心是農民集體談判能力的提高，關鍵是要把農民組織起來。比如，今年中央財政用于“三農”的支出將達3397億元，但這3397億元怎么分配？韓國、日本，還有中國臺灣，農民都有發達的自主組織，國家援助可以與這些自治性組織進行對接，由他們承擔農民自身建設的問題。而我國農民合作組織缺位，大筆財政支農資金如果不是平均分配，就是由各個政府部門掌握分配，所以有人說，這3397億元，搞不好就是一場“部門分肥的大餐”。如何才能避免“部門分肥”的出現？實際就是農民在承接國家支持這個過程中如何組織的問題。于是“組織農民”的呼聲開始高漲。

　　在新農村建設中，盡管高層制定惠農政策的出發點是好的，但農民缺少提出訴求的機制。目前所謂“農民的訴求”，往往不是由農民提出來的，而是官方提出來的，這樣利益取向當然會有分歧，農民亟需具備集體訴求、集體談判、集體博弈的能力。

　　蔡永飛：今天的農民合作組織跟上個世紀的人民公社具有不同的特點。上世紀五六十年代興起的農民合作社一開始是一種良性的發展態勢，從互助組發展到初級社。然而到了人民公社之后，政府大力推進，農民的合作具有了很大的強制性，合作社全部變成了人民公社。這種情況下的合作已經不是農民自愿的合作了，而是政府的外部強制下的合作，在承包責任制之前的農民合作最后歸于失敗。

　　今天的合作基本上是農民自愿的合作，沒有政府強制。農民的自發合作，在某種程度上彌補了國家農業政策的不足，通過自己的合作，增強了自己的市場競爭力。

　　2. 萬載“陂會”的故事

　　主持人：有學者認為，中國農村社會有一種馬鈴薯結構，中國農民合作意識不夠，相比之下，歐美人似乎更善于合作，例如，有的歐洲國家農村有上千年的合作社傳統。如何看待中國農民的合作意識？

　　黨國英：首先需要明確的是，中國農民在民間是可以合作的。舉個例子來證明這一點。

　　江西省萬載縣有一個存在133年的民間水利協會，用來協調龍溪兩岸農田灌溉事宜，當地人叫“陂會”。陂會由5個陂頭管理，陂頭來自灌區的5個大戶人家，公推產生。解放后，這個陂會繼續發揮作用，且沒有納入政府管理系統。實行承包制以來，其它地方常常發生用水糾紛，但這里從來沒有過。

　　現任陂會會長每年只有90元報酬，他在村民的要求下辭去深圳工作回家繼續做陂會會長。陂會總能百分之百地收到水費，而萬載縣收交水費的平均水平是40%。這個陂會并沒有書面的章程，一些規則依靠口頭傳承起作用，規則的修改也記在大家心里。這一點像丹麥的合作社，那里沒有合作社立法，但合作社運行卻有規有矩。這個故事具有一種標本意義，它說明，中國農民在民間是可以合作的。

　　主持人：中國加入WTO后，農民分散的小生產直接面對統一的國際大市場，農民合作的重要性不言而喻。但全國大部分地區，農民合作組織還沒有形成規模，是什么因素阻礙了農民合作組織的發展？

　　秦暉：從人類歷史可知，人其實是一種合作的動物。從有人類社會以來，人就是以群體形式生活的。因此合作是人的一種本能，只要有合作的需求，就可以創造不同的合作形式。今天的農民之所以沒有大規模的合作組織，很大程度上是因為信任感缺失，農民對合作組織沒有建立起來基本的信任，所以不愿意參加合作。

　　歷史上的人民公社運動在短短幾年內迅速完成，很多組織形式在農村迅速轉變，農村的矛盾大量積累。農村原有的一些文化價值觀念仍然存在，一些社會運動并沒有徹底消除這些傳統的價值觀念，對合作社農民在內心深處仍然是抵觸性的。這在思想上不利于農民合作組織的發展。

　　吳思：農民合作組織還沒有大規模的在中國出現，這是客觀事實。

　　農民很善于為自己爭取利益，總體上他們都知道自己的利益在哪。在是否參加農民合作組織上面，農民同樣會根據自己的利益需求進行衡量。在當前的政策和社會環境下面，很多農民選擇參加農民合作組織并沒有明顯的收益，而且還要付出成本，承擔風險，農民自然不愿意加入農民合作組織。農民計算自己的利益得失，這是一個自然成長的過程，他們會判斷自己的利益，任何人都不能代替。

　　楚成亞：民間組織可以與政府合作，糾正市場的缺陷。在目前中國農村民間權威資源稀缺的情況下，農村民間組織難以在現有的政治和法律框架下大量自發地產生。只有借助外界的力量打破原生態的權力結構，農村民間組織才有可能實際建立起來；民間組織的持續存在則有賴于國家的制度供給，確定其政治和法律地位；“外生”的民間組織的存在有助于培育社會資本，使民間權威得以再生，從而使中國農村走向善治的軌道。現在所需要的是轉變對民間組織尤其是農民組織的偏見。

　　黨國英：下面的故事也許可以為我們提供答案。湖北某地水庫庫區部分農民打魚為生，但并沒有發生“竭澤而漁”的事情，他們自己有規矩。

　　我們也許可以發現這樣一個事實，政府往往會替代民間組織的作用，可惜這種替代并不總是有效率的。

　　政府發達的觸角已經伸向我們社會的各個角落，要它退回去是很難的，這是改革的艱難之處。但如果不去改革，我們這個社會深層次的毛病就很難祛除。改革將是一個艱難的過程。

　　3. 農會組織不是“洪水猛獸”

　　主持人：在發展農民合作組織的時候，應該怎么處理農民和政府之間的關系？

　　蔡永飛：農民組織的自發性應該得到應有的尊重，一些人看到農民和農民組織有某些不同認識和愿望的時候，首先想到的不是尊重，而是限制、干預和所謂“引導”。當政者應該確認農民有建立自己的組織的權利，依據法律管理農民組織，依據法律支持和幫助農民組織，積極支持和幫助農民。

　　姚監復：為了保護自己的利益，農民需要尋求一種保障機制。然而，如果農民組織起來就能產生對話的方便性。農民的合作組織可以是一種溝通的渠道，減少社會上可能存在的沖突可能。

　　主持人：農民合作組織亟需政府在政策、金融、稅收等方面給予支持，然而，根據介紹，《農民專業合作社法》在審稿過程中刪除了相關的金融部分的內容。這是基于什么樣的考慮？

　　劉登高：目前在法律中寫明農民金融合作的條款，條件尚未成熟。主要原因在于全國的金融體制改革尚未完成，過早地在法律條文中涉及農村金融問題，有可能陷入被動。但是暫時不寫入，不等于永遠不寫入。農民之間的資金互助是農民合作的重要一環，將來一定要補上。

　　蔡永飛：目前的法律主要涉及的是生產和經營方面的內容，尤其是經營方面，比如農產品的銷售、農資的購買等。法律中暫時沒有涉及到農民金融合作的問題。

　　日本、韓國和中國臺灣的農民合作組織都有金融合作，作為分散的個體，農民力量弱小，不擁有大量的資本，也無法融資。如果建立農民金融合作組織，農戶將自己的錢融入合作社，就可以擴大資金的規模。

　　基于此，有人希望搞金融合作，希望在立法中包含金融立法的內容。但是，嚴格來講，合作社法應該是一個法律體系，而不是一部單獨的法律。我們需要先通過法律確認農民合作組織的法人地位，讓農民合作組織發展起來，然后根據需要進一步再單獨確立金融類法律。總體來講，當前的立法還是符合我國國情的，先確立農民合作組織的法人地位是很關鍵的。

　　實際上，西方國家的立法也是分開的，金融的立法是一個單獨的立法，是作為農民合作法的配套法律來確立的。

　　讓農民組織起來

　　——2006年第二屆“南方農村報·中國農村發展論壇"廣州共識

　　1.和世界上其他任何國家一樣，中國農民天然地有著尋求合作的意愿和能力。歷史和現實中都不乏農民以良好的組織形式開展合作并取得卓著成效的案例。農民合作無時不在，無處不有，合作是常態的，沖突是偶發的。農民選擇非組織性合作還是選擇有組織性的合作，理性地根據不同條件下自身的利益狀況來確定。進入社會主義市場經濟時代，農戶面臨的風險加劇，為了降低市場風險，共同維護和發展自身利益，農民尋求以組織形式開展合作的要求更加迫切。

　　2.多元化社會是中國社會發展的趨勢，也是法治社會、和諧社會建設的必然要求。在多元化社會中，控制社會的力量將逐漸由以前的集中掌握在政府的手中，分散一部分到各個階層和各種利益團體中去。當社會自我管理能力逐步增強，那么社會也將更加協調有序，生機勃勃，政府的管理職能也將更加簡潔、高效。這樣的趨勢要求多元化社會組織的發育、成長。在農村社會，當前由農民構成的組織，除了有政權性質的村民自治組織外，還存在

維權組織、具有經濟性質的合作組織和具有公益性質的社區服務組織等。這些都具有自組織的性質，是當前中國農民組織建設的重要領域。它們應該得到同等的發展機會。但是，在當前資源投入有限的情況下，擴展社區公共空間是農民參與村莊公共事務的前提。要動員和整合農村現有的各類有限的資源為村民提供必要的公共物品，需要有基于以農民為主體的、反映農民真實意愿的、直接為農民生產生活服務的、真正屬于農民自己的社會組織。

　　3.目前農民合作組織呈現缺失狀態，這已經嚴重影響到了農民的社區生活、農業生產發展和農村社會進步。自人民公社解體以來，中國農村的社會結構發生了機構性的變化。村民自治組織作為政權性質的組織，雖然解決了農村行政管制和部分農民生活中某些方面的問題，但不足以為基于家庭經營為主體的經濟合作提供必要的服務，不足以為農民權益的維護提供有效的自組織保障，更不能整合農村跨行政單位的社區性的公益性組織。維權組織受到現實擠壓，生存空間不大，使農民在利益遭受侵害之后維權活動獲得成功的可能性大大降低。相比而言，農民經濟合作組織和老年協會之類的社區公益性組織雖有相當數量，但是由于法律地位不確定和外部環境的惡劣，這些組織發揮的作用還很有限。農民合作組織發展不足，農村社會自我管理的能力將受到束縛，農村社會自我發展的進程將受到阻滯。

　　4.要進行農民合作組織建設，需要國家的支持、引導和推動，包括通過立法來保障合作組織的權利，規范合作組織的運作。目前，給農民合作組織提供法律保障已經成為國家引導合作組織建設的緊迫任務。從長遠來看，國家還應該出臺政策，給予某些農民合作組織以適當的財政支持。對農民合作組織的立法規范和財政支持，都是政府間接管理農村社會的有效手段，這比政府直接管理農村社會將顯著地降低成本，并提高效率。

　　5.政府對農民合作組織的規范、支持、引導和推動，必須遵循以下原則：一是以農民為主體的原則，農民是合作的主體，農民是合作組織的主人，其他任何組織和個人都不能越俎代庖，直接插手合作組織內部的合法事務；二是農民自愿的原則，即農民合作組織是農民本著自身的意志自愿結成的，農民是否加入合作組織，何時加入合作組織，何時退出合作組織，完全依據農民自己的意愿，依據有關章程，任何組織和個人不能強迫農民加入或不加入某個合作組織；三是為農民服務的原則，即農民合作組織的宗旨是為農民自身權益服務的，而不是為別的群體的權益服務的，一個農民合作組織的產生或者消滅，擴大或者壓縮，以有利于組織內成員合法的共同利益之最大化為唯一準則。農民合作組織不應該被強迫承擔任何不應該由其承擔的義務。

　　6.要進行農民組織建設，需要針對目前農村社會發展和社會生活存在的具體問題著手，通過各種形式的培訓和宣傳，讓農民自己建立較為規范的各種經濟合作組織和公益性的社區服務組織，以促進農業生產，改善農村社會生活環境，提高農民的

生活質量。潛心發現和滿足農民對組織的需要，是我們從事農民組織建設的基礎。

　　7.改變目前對農民組織的發展多有不公正限制的法律狀況，應該成為我們努力的目標。在目前各類農民組織建設存在制度性障礙的情況下，應從確保農民組織健康持續發展的一般條件出發，在現行的法律框架內，推動地方政府進行具體規章制度的修正。

　　8.推動農民組織建設，必須從歷史中總結經驗，汲取教訓。其一，要消除人們對于農民組織起來所感到的困惑甚至誤解。有些人總認為農民組織起來必定是個很大的麻煩，會成為農村穩定局面的威脅，甚至會成為與政府對抗的力量。這種疑慮的存在，阻礙了農民組織的成長。其實這種疑慮是不必要的。革命年代變成和平年代了，我們看待農民組織的視角也要與時俱進。和平建設年代的農民組織已經根本不同于革命時期的農民組織，和平年代的農民自發組織起來做社會發展的動力，是建設和諧社會的重要力量。其二，處理好國家改革需要與農民權益兩者間的關系，尊重合作組織自身運轉的規律。建國初期政府推動合作化運動，符合了農民尋求互助合作的內在需求，但剝奪了農民的私有財產，很快結束了農民合作化的歷史，建立了實際上否定平等合作精神的人民公社制度。這一事實留給我們的教訓是：國家不能為了某種改革的需要而忽略農民的自主權和產權，不能把下級服從上級的行政管理模式嫁接到合作組織中來，不能為了整體的目標而故意模糊個體與群體的權益界限，使個體的利益遭受侵害。

　　建設現代國家需要農民組織起來，建設和諧社會需要農民組織起來，建設社會主義新農村更迫切需要農民組織起來，而農民自身又有組織起來合作發展的強烈愿望，農民組織發展面臨前所未有的好局面。只要政府正確認識，客觀判斷，科學決策，依法推動，那么農民合作組織的發展將迎來一個明媚的春天。

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