監守自盜的最后防線

　　文/蔡永飛

　　9月中旬，國家審計署發布2006年第5號審計公告，公布了42個部門、單位2005年度預算執行審計結果。審計中發現的問題包括：一些單位存在歷年結余資金未及時安排使用，虛列外事經費，自行處置資產，形成賬外資金，擠占、挪用、截留財政專項資金，挪用科研專用基金，轉移財政項目資金，未按規定權限批復基建項目等問題。

　　審計公告揭露的這些問題，實際上都是公共權力侵犯或不規范處置公共財產的案例。比如，國資委所屬5家單位于1998至2005年挪用國家建設資金共960.73萬元，主要用于發放職工獎金福利和外聘人員工資；2000至2004年，北京鐵路局將所屬西山療養院改造工程拆分立項，動用更新改造資金6524萬元、公益金9829萬元，建成集住宿、餐飲及娛樂為一體的別墅式酒店對外營業，等等，很明顯，這些是國家機關及其工作人員化公為私、侵吞公共財產的行為。

　　雖然各種腐敗分子以及其他社會成員分別、零散地從各個層面，以各種方式侵吞公共財產總是讓我們心疼，但中央國家機關及其工作人員侵占公共財產的行為，則尤其令人憤怒和無奈。

　　按照

物權法草案的提法，“國有財產由國務院代表國家行使所有權”，國務院有關部門及其工作人員理應嚴格執法、率先垂范，而恰恰正是他們中的一些人在“監守自盜”，正如有人大代表所指出的那樣，作為公共財產守夜人的人民公仆，他們比一般老百姓更容易損害公共財產，造成的損失更大。

　　雖然按照刑法第三百八十二條規定，“國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪”，國家有關方面都可以并且應該依法追究具體責任人的刑事責任，但在保護公私財產問題上，僅僅靠刑法和其它一些法律還是不夠的�，F在，國家正依照國際通例，以物權法來理順和規范社會財產權利關系、保護公私財產。以筆者之見，作為以公有制為主體的社會主義國家，物權法保護公共財產應該是更突出的任務；而保護公共財產，首先應當著力解決好公共權力和公共財產的關系。這不僅是保護公共財產的需要，也是捍衛社會主義國家政權性質的需要。

　　在物權法的立法過程中，經歷了一場關于物權法是要保護公共財產還是私有財產的爭論，雖然爭論的結果是公有財產和私有財產同樣神圣，但依我看，在現有物權法第五次審議稿中，保護私有財產的內容明顯比保護公共財產的內容豐富，特別是在程序方面，作為公共財產的“物主”，似乎還不太看得出我們可以怎樣依法保護屬于我們的公共財產。在公共權力和公共財產的關系方面，還缺少制約和規范的內容。

　　物權法首先應明確公共財產的權屬關系。現有物權法第五次審議稿中寫道：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權�！边@里明確了國有財產屬于“全民”，“國務院代表國家行使所有權”，但我認為這樣還不夠，“國務院代表國家行使所有權”應該修改為“全國人民代表大會授權國務院代表國家行使所有權”。這樣表述，一來可以有效地排除“國有財產就是國家機關所有的財產”的錯覺，二來可以增強國家機關及其工作人員的責任意識，三來有利于人民代表大會履行公共財產所有者代表的監督權力和職責。由此，物權法還可以規定一個每屆政府成立時都要舉行授權儀式的程序，以彰顯公共財產所有權人的權力和行使所有權者的職責。

　　物權法草案第五次審議的時候，因為草案有“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收農村集體所有的土地和城市房屋及其他不動產”這樣的條款，而什么叫“公共利益”卻沒有明確界定，這引起了廣泛的爭議，因為在現實生活中，公共利益往往是公共權力侵犯私有物權的借口。其實，明確界定公共利益，更是保護公共財產的重要條件，因為“為了公共利益”更可以成為公共權力侵犯公共財產的名義。比如說，國家體育總局所屬的體育基金管理中心把彩票資金的2787.4萬元用于

股票投資，它可以被解釋為體育基金管理中心及其工作人員為了使這筆公共財產保值增值，使這種犯罪行為蒙上正當的面紗。

　　顯然，公共權力處置公共財產，也必須具有合法的名義。明確界定公共利益的概念，公共機構處置公共財產的目的合法正當，處置的行為就會得到規范和約束，監督機關和公眾也可以依法進行監督。

　　現有法律法規對公共權力處置公共財產的程序已有許多規定，在物權法中，有必要也從保護公共“物權”的角度，對公共權力處置公共財產的程序相應做出規定。

　　已由十屆人大常務委員會第二十三次會議通過的《各級人民代表大會常務委員會監督法》，對作為公共財產所有人的代表者的人大常委會，如何監督各級政府處置公共財產包括財政預算決算等等的程序做出了許多具體規定。在物權法中，也有必要從保護公共“物權”的角度，對人大常委會以及社會公眾，如何監督公共權力處置公共財產的程序做出相應規定。國家

審計署對國家機關的審計監督，是對公共權力處置公共財產行為的十分重要的監督環節，無疑是代表公共財產所有權人所做的監督，因此筆者贊同有關把國家審計署移到全國人民代表大會機關的建議。物權法應當對如何追究公共權力不當處置公共財產造成公共財產損失的責任，做出明確規定，并且把相關規定與刑法和其他有關法律銜接起來。

　　(作者系民革中央調研部處長、法學博士）

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