民企法律保護：個性面孔的共性難題

　　在中國整體法治水平有待進一步提升的情況下，民企法律保護任重道遠

　　◎文／本刊記者 孔志國

　　漸趨完善的立法體系

　　無論是從立法的層面還是從司法的層面來看，我國都正在逐步構建一個越來越完善的針對民營企業的法律保障體系。

　　1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，第十一條提出“城鄉勞動者個體經濟，是社會主義公有制的補充”，尚未提出允許私營經濟的存在。6年以后，憲法修正案第十一條增加規定“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展，私營經濟是社會主義公有制經濟的補充”。1999年3月，憲法修正案第六條修改增加內容為：“……國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”。第十一條明確了“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”；“國家對個體經濟、私營經濟實行引導和管理”，將非公有制經濟的重要地位正式載入了憲法。2004年3月，十屆全國人大第二次會議憲法修正案進一步把第十一條第二款修改為：“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”；把第十三條修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯”；“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”

　　與民營企業的憲法命運相一致，在整個法律框架下，民營經濟都獲得了專門的法律認可或者相關的立法支持。

　　1999年8月，九屆全國人大常委會第十一次會議通過了“中華人民共和國個人獨資企業法”，中國第一部體現私有制企業的法律誕生。此外，《公司法》《證券法》《破產法》《合伙企業法》都相繼修改，《中小企業促進法》以及中國政府為中小企業發展正在采取的一系列政策措施為中小企業發展提供了非常好的法律和政策環境。

　　此外，《行政訴訟法》《國家賠償法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》的相繼出臺則力規范了政府的正對企業的行為。

　　法律缺失之憾

　　但是，這些法律離為中國民營企業提供一個盡可能好的法律環境的目標顯然還相去甚遠。不論是研究還是調查都已經指出，在市場主體地位平等保護、投資經營權、企業生存權、財產占有權、投資收益權、融資、市場進入等方面，民營企業的權益均不同程度受到損害；而有些民營企業則在建立財務內控制度、知識產權保護體系、職工權益保護、處理政企關系方面存在程度不同的問題。

　　無論是受損害的權益還是企業的不當作為背后，幾乎都有相關聯的法律條文需要確立、修改或者廢止。

　　例如在融資權益保護問題上，一方面，在貸款額度、貸款規模上，銀行不能為中小企業提供像國有企業一樣的融資保障制度，民營企業普遍存在貸款難問題；另一方面，由于民營企業缺乏良好的內控制度，銀行業缺乏對貸款企業的跟蹤審控制度，又導致大量沒有信譽、經營不善的企業濫用貸款，騙貸現象時有發生，增加了銀行的貸款風險，提高了銀行的壞賬率。此外，銀行監管部門在民間金融的發展方面也一直持一種游移不定的態度。就以只貸銀行為例。所謂只貸銀行是指，以只貸不存為總原則，由自然人或機構法人用其自有資金全額出資設立金融機構，接受當地金融監管部門監管，其貸款利率由借貸雙方協商確定，只經營單一貸款業務的金融機構。只貸銀行不但為民間資本進入金融業提供了一個合法途徑，同時由于不具吸儲功能，避免了流動性風險，利于監管并有效降低民間金融經營風險。而且，由于放貸資金完全源于自然人自有資金，體現了民間金融“草根性”的特征，保留了民間金融例如借貸人之間信息對稱度高、手續簡便、擔保抵押形式多樣、借貸期限靈活等幾乎所有的優點，有利于保證較高的貸款效率和較低不良貸款率。不過，這一做法在貸款規模、貸款利率、資金來源、經營管理方面與現行貸款通則、擔保法、商業銀行法等內容都有一定沖突，央行和銀監局也尚未確定相關制度。無論是就現有金融制度規范而言，還是就鼓勵各種正當形式的金融創新而言，我國的有關金融立法都需要作出調整。

　　在投資環境保護問題上，如何禁止政府權力對民營企業亂卡、亂拿、亂要的侵害，如何保證政府在吸引投資時的允諾，如何賦予國有企業和民營企業同樣的市場地位，如何防止民營企業與地方行政的合謀等方面，也需要國家和地方出臺相關的法律、法規和規章制度。

　　在市場主體地位平等待遇上，立法工作也相當繁重。市場準入包括四個方面：第一是政府補貼要取消；第二是減少行政許可；第三是配套條件要公平；第四就是價格。市場主體地位平等，就是要保障上述四個方面的公平。但是，目前在一些壟斷和半壟斷行業，如電力、鐵路、公路、民航、通信和市政設施等方面，民營企業難以進入；有些非戰略性、非關系國家安全的領域，民營企業也很難投資其中；有些行業，即使允許民間投資進入，但投資比例、投資形式受到許多限制。同時，在稅負方面，民氣依然沒有取得和外企、國企同等的對待。

　　黃孟復曾經在一次會議上指出，當前民營經濟發展仍然存在不少問題，主要是私人財產權保護相關立法的滯后、行政執法和司法監督中的不公平、市場準入實際管理中各種或明或暗的限制、財稅金融土地技術和社會等方面服務的不完善甚至歧視。與此相適應，要加快配套立法進程，完善保護私人產權法律體系，營造更加公正的法治環境；完善行業準入配套政策，創造更加公平的市場環境；改革財稅金融管理制度，構造更加良好的發展環境，等等。

　　保育鈞最近也撰文重申，要落實旨在推動中國民營經濟保護和發展的非公36條，需要“清理、修訂與36條不一致、相抵觸的法律法規和部門條例”；“端正對民辦教育、民辦醫院的認識”；“非公資本進入公用事業和基礎設施領域，迫切需要規范招標行為，完善特許經營制度”；“落實內外資稅負平等原則，加快內外資企業所得稅的統一，加快增值稅的轉型”；“需要加快物權法的立法進程”。

　　有研究報告稱，“如果從民營企業的角度來說，現行的法律、法規和規章明確規定民營企業開業登記前，需要進行前置審查、審批或實行許可證制度的有20多部法律、60多部法規和規章，包括14個行業、149個經營項目，涉及公安、衛生、文化、旅游、房管、勞動等38個政府行政管理部門。且有些職能部門通過規章形式，自行規定實行許可證制度或擅自擴大實行許可證制度范圍。”這一報告并未把規章、政策性文件包含其中，不過聯想到諸多部門、各級政府機關政府職能部門牽涉其中，我們盡可以發揮想象力去考慮這項工作的繁重。

　　法律失靈之憂

　　不過，在中國整體法治水平有待進一步提升的情況下，對中國民營企業而言，立法完善并不等于一切。

　　有研究顯示，目前民營經濟運行中的“法律失靈”，現實中主要表現為“立法滯后型失靈”、“執法走樣型失靈”和“規范懸空型失靈”三種類型。

　　所謂“立法滯后型失靈”，不僅指現有法律法規已基本不適應或者完全不適應當今民營經濟發展的客觀需要，還指由于立法技術的欠缺，法律法規從一出臺開始就與出臺的宗旨兩相偏離。

　　所謂“執法走樣型失靈”，是指許多有關民營經濟的正確的立法，由于執法不嚴、司法不公和腐敗而導致法律變味和走樣。

　　而“規范懸空型失靈”則是指眾多法律規范由于人們對其缺乏必要的信仰與忠誠，甚至缺少起碼的心理默契而形同虛設。

　　該項研究表明，第一，有法律不等于有了好的法律；第二，即使有了好的法律，如果行政權過于龐大，司法隊伍素質不高，法律的實施也往往會違反初衷；第三，在整個社會缺乏規則意識的情況下，法律和法律實施的機制在某些情況下往往僅是幾張紙、一篇文字而已。

　　這顯然不是民營企業法律保護面臨的尷尬局面，也是中國法治進程中整個國家面臨的困境。中國法治現在走到了哪一步，每個人經歷和掌握的信息不一樣，可能會仁智相見。但是，在具體的情境下，我們說立法不是“閉門造車”，不是“部門利益角逐場”，需要更客觀、更公平、更務實、更透明；司法不是“政府的傳話筒”，不是“地方保護的門神”，需要更公正、更有說服力。也許并沒有人說不是。

　　有多少民營企業，正是在以為會還自己清白的訴訟中，個人身陷牢獄，財產被侵吞；有多少民營企業，正是因為不當的地方法規、部門法規或者有關政策，大量投資付諸東流。

　　對于一邊完善市場經濟一邊完善國家法治體系的中國，民營企業的法律保護距離理想的程度或許還有很長的路要走。

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