審計風暴催生預算管理創新

　　政府預算管理制度是個逐步完善的過程，政府預算收支和預算會計制度建設仍有繼續完善的空間

　　陳少強　趙世萍/文

　　日前，國家審計署公布了中央42個部門單位2005年預算執行審計結果。從審計署提交的審計結果報告來看，主要問題有：擠占、挪用、截留財政資金和其他有專項用途的資金；采用隱瞞收入、虛列支出等手段轉移資金；自行處置資產，形成賬外資金，私設“小金庫”；預算項目執行不及時，有些項目未按進度申報預算，財政資金閑置，造成浪費；違規投資造成國有資產損失等。而且，這次審計報告對違章行為的披露與前幾次有許多類似之處：部門違章現象仍較為普遍，甚至相當多的違章行為都屬于“屢審屢犯”。這些“頑疾”折射出我國轉型時期政府管理的制度性缺失。

　　2000年以來，我國大力推進了部門預算、國庫集中收付、政府采購和“收支兩條線改革”等重大舉措，這些措施有利于從根源上治理腐敗，提高財政資金使用效益，標志著我國公共財政建設進入了一個新的歷史時期。同時，我們也要看到，政府預算管理制度是個逐步完善的過程，政府預算收支和預算會計制度建設仍有繼續完善的空間。

　　預算收支分類不清。按照部門預算編制的要求，預算單位要根據履行的職責、發展目標和人員培養等客觀因素確定資金使用額度，實行零基預算，并將組織的預算內外資金和其他財務收支納入綜合財政預算，禁止隱瞞收入和坐收坐支。但是，在當前的收支分類體系框架下，政府收支管理的嚴格程度大不相同。以政府收支作為統計口徑的至少有如下三種：預算內收支、預算外收支和制度外收支。其中，預算內收支的管理比較規范——有統一的制度規范，納入預算，接受各級人民代表大會的審議；預算外收支的管理規范程度次之——有比較統一的制度規范，部分在預算中反映，部分游離于預算之外，不完全地接受各級人民代表大會審議；制度外收支的管理幾乎談不上規范——由各個地方、各個部門自立規章，自收自支，不納入預算，難以統計。因此，在預算編制和執行過程中，某些預算單位一方面隨意夸大經費預算，如將支出項目全部列足，編制尚未立項依據不充分的預算項目，甚至虛報加大預算資金總量；另一方面，預算單位故意隱瞞收入，包括少報預算外收入，少報或不報“其他收入”來源，或者故意隱瞞上年結轉數和事業基金結余數。這些為數很多的收入，實際上成為某些單位的賬外資產或“小金庫”，游離于財政預算監督之外。

　　預算會計制度不完善。我國現行預算會計制度中，除事業單位經營性收支業務核算可采用權責發生制外，總預算會計與行政單位會計都實行收付實現制。財政支出只包括以現金實際支付的部分，不反映那些當期雖已發生，但尚未用現金支付的部分，最典型的是拖欠征地補償款和農民工工資。此外，會計報告內容不完整，反映信息過于簡單。我國行政事業單位的國有固定資產沒有匯總反映成為總預算會計報表信息，因而一些單位自行處置國有資產，資產處置游離于財政監督之外。

　　全國財政當前正在積極推進的政府收支分類改革是從源頭上防治腐敗的重要舉措，也是完善預算管理制度，加快我國財政體制改革，轉變政府職能的重要基礎。改革主要包括三個方面的內容：第一，對政府收入進行統一分類。新的收入分類不僅包括預算內收入，還包括預算外收入、

社會保險基金收入等屬于政府收入范疇的各項收入，并在收入體系上做了調整。收支科目層次更加細化。第二，建立新的政府支出功能分類體系，更加清晰地反映政府各項職能活動。第三，建立新型的支出經濟分類體系，全面反映政府各項支出的具體用途，為加強政府預算管理、部門財務管理及政府統計分析提供重要工具和手段。

　　與此同時，正在進行的部門預算和國庫制度改革，是我國逐漸引進新會計制度的一個基礎。當前及今后一段時期，我國可在部門預算和國庫制度改革的基礎上，逐步實施滾動預算法，對各部門的預算使用情況和國有資產占用情況進行績效評價，并可將部分預算收支項目試行權責發生制，為權責發生制預算創造條件。

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