土地新政：地方政府職能轉變的起點

　　自《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(下稱《通知》)第一次明確規定要對政府實行問責制后，鄭州市違法批準征收占用土地，建設龍子湖高校園區問題，首遭中央問責。9月27日溫家寶總理主持的國務院常務會議，決定給予違規用地相關的河南省政府兩位常委黨內嚴重警告處分。這是因土地違法，第一次處罰省級以上官員。

　　隨著近來對不少省區相關負責人的處分，中央明確表達了宏觀調控的態度和決心，同時地方政府所感受到約束和壓力也升到了前所未有之高度。由于各行業的固定資產投資最后都需要落實到土地上，因而，土地調控儼然已成為中央和地方之間關系的焦點。

　　9月6日，國務院第149次常務會議駁回了國土資源部上報的《全國土地利用總體綱要》，會議要求全國18億畝至少要保持到2020年而不是2010年。這使得本來任務已是繁重的國土資源部壓力驟升。盡管國土資源部所制定的部門法規規章不少，但大量土地違法現象依然存在，執法工作依然面臨著法不責眾的局面。

　　眾所周知，一直擺在黨中央、國務院面前的兩大任務是穩定和發展，而這兩個任務與土地都緊緊相扣。社會穩定就必須穩定耕地保有量以確保糧食安全；而要可持續發展就必須轉變粗放式土地擴張，節約集約用地，以提高單位土地的產出值。但要實現這兩大任務，靠行政手段來威懾和處罰，畢竟只是治標。如果具體制度設計上不進行調整，那么制度內在的激勵和懲罰導向，仍會誘發去尋找新的利益途徑。目前，各地違規用地的方式花樣百出，如果相關制度不調整，那么即使封住了“以租代征”或以“農村集體土地流轉”為名的違規手段，相關利益主體仍會尋機制造新的方式。

　　公共選擇理論認為，政府功能和政府管理者動機之間的結構關系，是決定政府行為的關鍵因素。因此，要真正實現調控土地，還需摸清和調整目前的結構關系。由于我國目前土地國有，政府又掌握土地一級市場，這樣土地供應時間、結構、總量，政府就必須有個整盤規劃。但現在的關鍵是地方政府嚴重存在著角色重合，即實際上的政企不分。

　　在以GDP為中心的政績考核指標下，地方政府往往是更多充當了發展主體的角色而不是為發展提供公共服務平臺的角色。為謀求地方經濟，很多地方政府只能招商引資，而招商引資憑借的更多是土地優勢，土地價越低越能招商引資；另一方面征來的土地價低面廣，也同時越能獲得大量土地出讓金，獲得越多的土地出讓金，地方政府就越有錢辦大事，擴大經濟規模。這樣土地出讓與招商引資之間的“辯證法”，成為地方政府謀發展的不二法門。

　　按制度經濟學理解，在目前的政績考核體系、分稅制下的地方過重事權，加之土地出讓金歸地方政府所有，并自由支配等制度安排下，制度就通過獎懲機制為地方官員提供了一種激勵結構。地方官員則根據趨利避害原則做出選擇。在這些實質性激勵系統未變情況下，國土資源部即使出臺更多的通知，也依然是些軟約束。

　　由于目前一些地方政府的趨利行為，破壞了中央的宏觀戰略部署，現實的邏輯推動中央需要相關制度求變。而國務院《通知》的下發，實質是開啟了制度的強制性變遷，開始推動地方政府改變像運作資本一樣去運轉政府，轉而強化政府的公共服務職能。

　　歸結起來，《通知》旨在從利益導向和法規約束兩個方面促使地方政府走上中央要求的宏觀軌道上。前者體現在國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算、繳入地方國庫、實行“收支兩條線”管理；同時，土地出讓總價款必須首先安排到“三農”所需。后者體現在，設立超越省市區利益之上的國家督察制度，以強化對土地管理行為的監督檢查；并開啟土地違規領導問責制，相關部委展開專項檢查行動，以嚴肅懲處土地違法違規行為。

　　土地調控是政府主導型經濟之下的一種特有現象，但特有現象也展示出了特有的中國式制度變遷之路。為了實現土地調控，從目前中央政府調整土地制度的走向來看，實際是勾勒了一條推動地方政府職能轉換的主線。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。