金融機構破產法規與國際接軌

　　本報獨家專訪《企業破產法》起草工作組成員王欣新教授

　　陸續制訂出臺存款保險條例等法規 有助化解金融風險不會出現破產潮

　　羅 嵐 姚 偉 楊國強

　　2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議表決并通過《中華人民共和國企業破產法》，其中，首次專門就金融機構破產作出了規定。近日，本報記者就金融機構破產規定出臺的背景、內容、執行程序以及國內國際影響等問題，專訪了破產法起草工作組成員、中國人民大學教授王欣新。

　　化解金融風險急需破產法

　　問：新《企業破產法》為什么將金融機構破產納入其調整范圍？

　　王欣新：首先，在我國的《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》等有關金融方面的立法中都規定，金融機構喪失清償能力時應當按照破產程序解決債務清償問題，所以破產法對此應作出相應的規定。其次，即使是按照舊破產法體系的立法規定，金融機構的破產也沒有被排除在適用范圍之外，新破產法體系也不宜將其排除在外，否則不利于破產法體系的完整。

　　在新破產法起草時，最初曾考慮不準備將金融機構的破產納入到《企業破產法》中調整的，認為應當由相關部門就金融機構的破產單獨進行立法。因為金融機構的破產具有特殊性，與普通企業不同，所以世界上很多國家對金融機構破產都是單獨立法調整的。但是考慮到《企業破產法》的制訂經過了多年的漫長時間，一些金融機構的代表擔心制訂“金融機構破產”的相關法規會經歷更漫長的過程，而在實踐中，金融機構的破產風險早已不斷發生，如“廣國投”破產事件所引起的社會反響就非常大，再如過去海南發展銀行的倒閉和最近南方證券與大鵬證券的破產，都深刻地表明金融機構的破產問題已不容忽視，要保證金融機構合理、有序地破產，將金融機構納入破產法的調整乃勢在必行。

　　與國際接軌更具中國特色

　　問：對金融機構的破產立法時是參照國際標準還是根據中國國情？

　　王欣新：《企業破產法》中關于金融機構破產的規定是在參照國際慣例的基礎上，結合我國國情制定的�？偟膩碚f，金融機構的破產可以適用破產法的一般程序，包括清算程序、和解程序與重整程序，涉及到管理人、債權人會議、財產分配等制度，這些規定基本上做到了與國際接軌。雖然《企業破產法》中直接規定金融機構破產的法律條文只有一條，但是在內容和程序上是能夠與破產法的其他規定相銜接的�！镀髽I破產法》對金融機構破產也作了具有中國特色的變通性具體規定，解決了我國因金融機構破產專門立法不足而存在的一些迫切需要解決的問題。

　　《企業破產法》及其他有關立法中對金融機構破產的規定雖然不多，但基本上可以滿足對破產法的普遍適用和對特殊問題針對性解決的一般要求，在發生金融機構破產時至少可以先行操作起來。

　　保護儲戶投資者利益

　　問：金融機構破產時，對儲戶、投資者等當事人的利益如何予以保護？

　　王欣新：雖然目前《企業破產法》關于金融機構破產的規定中在此方面還沒有建立具體的制度，但是在立法原則上，是體現優先保護儲戶、投資者等當事人利益的，而且在《保險法》等相關立法中對一些問題是有明確規定。針對商業銀行儲戶的特殊保護問題，我國將陸續制訂出臺《存款保險條例》等法規，存款保險制度可以在一定限額內優先、充分保證儲戶的利益。一些國家立法規定，在商業銀行破產的時候，要優先保證儲戶的利益，儲戶的清償順序優先于銀行職工債權。雖然我國在《商業銀行法》中規定職工債權優先于個人儲戶債權清償，但在金融機構實際破產時，為維護社會穩定，目前一直是由政府出面對個人儲戶先進行百分之百的賠償，建立存款保險制度后就可以解決這一矛盾。此外，中國證監會也已經設置了“證券投資者保護基金”，遇到投資者保證金賬戶被挪用等問題時，可以在破產程序之外先解決一部分難題。

　　此外，需要完善對金融風險的前期預警機制和全面健全監管機制。健全的監管機制有利于保證金融機構的穩定，維護金融安全。這些都將對規避金融風險，保護儲戶、投資者的利益起到重要的作用。

　　保護債權人也挽救債務人

　　問：金融機構與其他性質的企業在破產程序上有什么不同？其宗旨和原則是什么？

　　王欣新：金融機構的破產不同于一般企業的破產。一般企業破產時，其社會影響范圍有限，而金融機構的破產更容易引起整個社會動蕩。金融機構具有的社會公共性要求我們在處理其破產時要強調積極、穩妥，要特別注意保護債權人，特別是儲戶、保險人、投資者等當事人的利益，要維護社會穩定，保障經濟秩序，這些都是在金融機構破產時需要特殊考慮的社會問題。

　　《企業破產法》在第一條便規定了破產法的立法宗旨，它的宗旨也適用于金融機構的破產，具體內容包括三個方面，首先是保護債權人的利益，要公平清償全體債權人，最終解決債務糾紛。其次是要保護債務人的合法權益。第三是維護市場經濟秩序。對此可以從兩方面理解，一方面維護債權人、債務人的利益本身就是在維護市場經濟秩序，另一方面就是要超脫債權人、債務人的利益考慮市場經濟秩序的維護，即考慮對社會整體利益的維護。

　　化解危機維護社會穩定

　　問：新破產法的出臺是否會引發金融機構的破產潮？破產法對保持社會穩定有何意義？

　　王欣新：在市場經濟環境下，不怕金融機構有問題發生，但是必須有法律尤其是破產法來規范解決問題。

　　根據破產法的規定，面臨破產危機的金融機構有兩條出路，即破產或重生；可以適用三個程序，即破產清算程序、和解程序、重整程序。后兩個程序都是為了挽救債務人避免破產而設置的，所以在實踐中不一定都通過破產清算來解決，金融機構中可能會有相當一部分可以通過重整或和解程序解決危機，繼續生存下去。我認為，平穩地推進金融機構的破產，不僅不會造成破產潮，反而有助于化解金融危機。如果禁止、限制金融機構的破產，反而會造成金融風險的過度積壓、集中釋放、爆發大地震。我國現在需要平緩地、有疏有導地逐個解決金融機構的破產風險問題，隨時主動化解危機，使其不對社會經濟造成過大的損害。

　　避免金融市場“瘸腿”

　　問：新出臺的《企業破產法》中關于金融機構破產的規定是否是依據市場經濟的原則制定的？

　　王欣新：我國新破產法的制定是個國際化的立法項目，受到世界各國的重視，獲得國際上的多方資助，很多外國專家都參加了該法的立法研討會議。他們對我國新破產法的評價是比較好的，認為從總體看貫徹了市場經濟理論。有的專家還認為，其他轉軌型國家進行破產立法時可以向我國借鑒學習。我國在參加WTO的談判中承諾要開放金融市場，但如果在金融企業的市場退出特別是破產方面沒有相應的法律規定，就會使我國金融市場的開放與監管均不完善，好像使金融市場瘸了一條腿，難以保障其正常的秩序。

　　破產法在中國是市場經濟體制最終能否確立的標志性界碑。市場經濟的主體有進有出，企業有生有死，破產法的出臺就要以市場化的模式解決企業所有自出生以來積壓的問題，這是最終能否杜絕錯誤行政干預、貫徹市場經濟原則的最后關口，如果不能守住，其他環節的努力都可能淪為空話。

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