為何再提地方政府發(fā)債

　　本報(bào)記者：石海平

　　究竟該不該允許地方政府發(fā)債，這是一個(gè)爭(zhēng)論了許久的老問題，相關(guān)專家一直也分成涇渭分明的兩派相持不下。最近，因?yàn)樨?cái)政部部長(zhǎng)金人慶的一個(gè)最新表態(tài)，關(guān)于這個(gè)話題的爭(zhēng)論再次熱起來。

　　金人慶在向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)會(huì)議提交的報(bào)告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。這一次，允許地方政府發(fā)債的時(shí)機(jī)真的成熟了嗎？地方政府這個(gè)在宏觀調(diào)控中屢屢不聽話的“壞孩子”，這次能痛改前非嗎？

　　為何開閘

　　記者：關(guān)于地方政府發(fā)債的討論從上世紀(jì)90年代起就開始出現(xiàn)，但一直沒得到管理部門的明確表態(tài)。此次金人慶部長(zhǎng)的表態(tài)，在為這場(chǎng)討論畫上一個(gè)句號(hào)的同時(shí)，也帶來一個(gè)問號(hào)：是什么原因促使

財(cái)政部同意地方政府發(fā)債？

　　王遠(yuǎn)鴻：首先是改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。目前只有中央政府才能發(fā)行債券，使得債務(wù)過多集中在中央政府身上，而事實(shí)上，每年中央政府發(fā)行的債券中都劃撥一部分給了地方政府。中央政府擔(dān)負(fù)了太多的債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)集中。如果地方政府能夠有效地發(fā)行和使用債券，將使政府負(fù)債結(jié)構(gòu)優(yōu)化，風(fēng)險(xiǎn)得以分散。

　　其次，地方政府發(fā)債可以讓債務(wù)運(yùn)用的更有效率。地方政府比中央政府更知道錢該用到何處，在發(fā)債時(shí)可以更貼近本地需要。在發(fā)債后地方政府直接承擔(dān)了還本付息和以后繼續(xù)發(fā)債的責(zé)任，可以促使他們加強(qiáng)管理和監(jiān)控，讓資金發(fā)揮更大的作用。

　　第三，地方政府發(fā)債有助于解決地方經(jīng)濟(jì)中一些重大結(jié)構(gòu)問題。

　　孫立堅(jiān)：以前我國實(shí)行積極的財(cái)政政策，中央政府大量發(fā)行國債，造成國家債務(wù)居高不下。這樣就造成我國國家的信用等級(jí)不高，使得企業(yè)在國外進(jìn)行融資的時(shí)候不得不付出更高的成本。在積極財(cái)政政策淡出后，國債發(fā)行量逐年減少，債券主體此時(shí)下放到企業(yè)和地方政府身上。

　　但目前光靠企業(yè)發(fā)債來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不夠的，一方面是因?yàn)楝F(xiàn)在的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)谙禄�，說明效果不好；另一方面，出于盈利的目的，企業(yè)一般都會(huì)把資金投向發(fā)達(dá)城市和地區(qū)，從而造成地方間貧富差距拉大。因此，在這種背景下，就必須讓地方政府來接手發(fā)債，并繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　劉煜輝：在分稅制改革之后，一方面中央把財(cái)權(quán)高度集中，在稅收上削弱地方政府能取得的比重，而留給地方的幾乎都是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。另一方面，中央又把更多的事權(quán)層層下放給地方政府，甚至經(jīng)常以犧牲地方稅權(quán)為代價(jià)來完成中央的某些政策，“中央請(qǐng)客地方買單”的現(xiàn)象大量存在。

　　以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、稅源最為充沛的浙江省為例，在1993年，浙江的財(cái)政自給率是133.27%，1994年以后這一比率大幅下降到60%左右，而其他中西部地區(qū)的財(cái)政困難可想而知。

　　可見，在分稅制改革中，中央政府一方面把財(cái)權(quán)上收，一方面又把公共品供給的大部分責(zé)任推給地方，造成地方的財(cái)政支出比重過大，財(cái)政自給率大幅下降。構(gòu)建地方政府融資機(jī)制成為一個(gè)根本解決之道。

　　誰能先嘗螃蟹

　　記者：有人擔(dān)心允許地方政府發(fā)債，會(huì)加大政府投資，從而引發(fā)新一輪的經(jīng)濟(jì)過熱。

　　王遠(yuǎn)鴻：這種擔(dān)心應(yīng)該說是有一定道理的，而且在地方政府發(fā)債和使用過程中要切實(shí)防止這種情況的出現(xiàn)。但是否造成經(jīng)濟(jì)過熱取決于地方政府資金的運(yùn)用，地方政府發(fā)債的確增加了政府投資，如果繼續(xù)投向一般的加工工業(yè)領(lǐng)域，容易造成新的經(jīng)濟(jì)過熱。地方政府發(fā)債應(yīng)該建立在一套完善的發(fā)行程序以及強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制上，也就是說，地方政府發(fā)債會(huì)有嚴(yán)格的資金投向，一般應(yīng)投向經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“短板”領(lǐng)域，這樣將不會(huì)造成新的經(jīng)濟(jì)過熱。

　　記者：允許地方政府發(fā)債后，中央政府會(huì)如何選擇發(fā)債主體？

　　趙全厚：發(fā)債主體的確定將是雙向選擇的結(jié)果。中央政府不會(huì)只允許部分地方政府發(fā)行債券，而是讓想發(fā)債的地方政府先自己申請(qǐng)，然后選擇合適的申請(qǐng)進(jìn)行批準(zhǔn)。中央政府采取漸次開放的方式比較合適。

　　在目前來看，我認(rèn)為有兩類地方政府會(huì)優(yōu)先獲準(zhǔn)發(fā)行債券。一類是有特別目的需要發(fā)債融資的，比如以開發(fā)

能源為目的。一旦發(fā)行債券，新疆的石油、山西的煤炭就可以馬上進(jìn)行開發(fā)了。這些項(xiàng)目所帶來的豐厚利潤完全可以來償還債務(wù)。

　　還有一類是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的重點(diǎn)城市，既包括北京、上海等直轄市，也包括廣州、南京等省會(huì)城市。北京2008年奧運(yùn)在即，完全可以發(fā)行一種地方政府債券來進(jìn)行奧運(yùn)建設(shè)，以奧運(yùn)會(huì)獲得的利潤來償還債務(wù)。

　　孫立堅(jiān)：允許地方政府發(fā)債并不意味著所有的地方政府都發(fā)債，中央政府會(huì)有一定的限制。中央政府可以先從要求發(fā)展的西部城市和沿海發(fā)達(dá)城市進(jìn)行試點(diǎn)。

　　從資金使用的角度來看，越往下的地方政府越知道資金用在哪里最好，從這個(gè)意義上說，縣級(jí)政府發(fā)債比省級(jí)政府發(fā)債好。但考慮到償還能力，顯然省級(jí)政府更合適。縣級(jí)政府發(fā)債要等省級(jí)政府發(fā)債逐步完善后才放開。

　　如何防范超標(biāo)發(fā)債

　　記者：很顯然，從提出允許地方政府發(fā)債的設(shè)想，到地方政府正式發(fā)行債券，還有一段距離。目前還存在哪些不足和障礙？

　　趙全厚：首先，《預(yù)算法》要進(jìn)行修改。現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不許發(fā)債，但是并沒有限定其他融資方式，比如基金方式融資就完全可以嘗試。所以，需要修改《預(yù)算法》中地方政府不能以債券來融資的條款。

　　其次，要建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，以防止某一屆政府超規(guī)模發(fā)行債券來撈取“政績(jī)”，而給下屆政府留下后遺癥的做法。目前地方政府向上負(fù)責(zé)多，向下負(fù)責(zé)少，同時(shí)，同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用不大。因此，要做好地方政府發(fā)債，需要改變目前這種監(jiān)督不力的局面，建立上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、同級(jí)人代會(huì)以及老百姓對(duì)當(dāng)?shù)卣�府的三�?jí)監(jiān)督機(jī)制。

　　劉煜輝：一般而言，絕大部分的公共品都具有盈利能力差、建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大之特征，多數(shù)地方政府不堪重負(fù)。在發(fā)達(dá)國家，發(fā)行市政債券是地方政府進(jìn)行資本融資的重要方式。但遺憾的是，這種在國外比較成熟的地方政府的融資方式，在中國現(xiàn)行法律中卻得不到支持。

　　中國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能借債，預(yù)算不允許有赤字。中國的《擔(dān)保法》規(guī)定：除國家規(guī)定的需地方政府、財(cái)政擔(dān)保的向外借款外，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方財(cái)政(政府)不能向國內(nèi)任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。這意味著，目前地方政府的多數(shù)債務(wù)擔(dān)保都是無效的。

　　所以在國內(nèi)金融市場(chǎng)不完善、合法的融資渠道不暢的情況下，地方政府只能轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)國有金融體系的控制，或者推行花樣翻新的金融“創(chuàng)新”，試圖用金融手段來替代本應(yīng)由財(cái)政手段發(fā)揮的功能。對(duì)于地方政府來說，實(shí)施金融控制是緩解其收支矛盾的一種次優(yōu)選擇。

　　記者：中央政府是否會(huì)對(duì)地方政府債的用途作嚴(yán)格限定？地方政府債將主要投資哪些領(lǐng)域？

　　孫立堅(jiān)：中央政府肯定要對(duì)地方政府發(fā)債的用途作出嚴(yán)格限定，并建立起以項(xiàng)目建設(shè)為導(dǎo)向的資金投放。具體投資領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市化建設(shè)等。

　　王遠(yuǎn)鴻：地方政府債的用途，要遵循一些基本原則。首先，不同地區(qū)要有不同需要，不搞一刀切，要因地制宜地發(fā)揮地方政府債的作用；其次不允許搞形象工程，要讓地方政府債投向?qū)嵦帲坏谌�不做與民爭(zhēng)利的項(xiàng)目，政府要做好政府該做的事情。

　　具體來說，地方政府債要用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、新農(nóng)村建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)支持以及地方重大工程建設(shè)上去。對(duì)西部落后地區(qū)，地方政府債要用于有針對(duì)性的建設(shè)，比如環(huán)境治理、當(dāng)?shù)啬茉撮_發(fā)等。

　　記者：地方政府發(fā)債將何時(shí)開閘。

　　趙全厚：如果中央政府進(jìn)行地方政府發(fā)債試點(diǎn)，明年就會(huì)開展。而要全面鋪開，可能要等“

十一五”結(jié)束以后。

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