地方政府發債面臨難題：一旦破產怎么辦

　　地方政府發行債券將會產生一系列的法律問題，如果沒有嚴格的約束機制，一些地方政府過分舉債之后，將會出現破產問題。而我國目前尚未對政府機關破產作出明確規定，一旦地方政府破產，中央政府將承擔怎樣的責任，地方人大將作出怎樣的安排，都必須通盤考慮。

　　財政部部長金人慶在向剛結束的亞太經濟合作組織財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券(9月13日《第一財經日報》)。這是完善我國財政體制，尊重和保護地方財產權的重要舉措。

　　財產權與事權不相匹配制約著地方經濟的發展

　　我國實行人民代表大會制度，地方人大選舉產生地方政府，地方政府對地方人大負責。但由于我國實行分稅制度，地方財政收入通過分稅制度大部分轉移到中央政府，有些地方政府財政捉襟見肘。從全國來看，地方政府享有財產權30%，但承擔的各項事務占70%.這種財產權與事權不相匹配的現象，長期制約著地方經濟的發展。中央政府為了解決這一矛盾，通過中央政府發行債券籌集資金交給地方政府使用的方法，解決了一部分地區財政枯竭的問題。但對于絕大多數地方政府而言，中央政府的轉移支付和債務轉移并不能從根本上解決問題。一些地方政府官員為了在短期內取得政績，通過批租土地、炒作

房地產的方式籌集資金。

　　當前我國房地產市場中存在的許多不正常現象，很大程度上是由于地方政府缺乏正常的資金來源而造成的。

　　允許地方政府發行債券，無疑解決了地方政府財政吃緊的問題。地方政府可以根據地方人大通過的發展規劃，更加靈活地籌集資金，解決發展中存在的問題。

　　更主要的是，由于地方政府擁有了自籌資金、自主發展的能力，中央政府與地方政府之間的關系將會更加成熟，地方人大在監督地方政府方面將會有更高的積極性，中國的憲政體制將會得到進一步鞏固。

　　地方政府發債有賴于地方人大強有力的監督

　　但是，地方政府發行債券籌集資金面臨著《預算法》的制約。我國《預算法》嚴禁地方政府舉債，地方政府發行債券必須修改法律，而這樣做就意味著，在短期內地方政府發行債券不會成為現實。

　　地方政府發行債券將會產生一系列的法律問題，如果沒有嚴格的約束機制，一些地方政府過分舉債之后，將會出現破產問題。而我國目前尚未對政府機關破產作出明確的規定，一旦地方政府破產，中央政府將承擔怎樣的責任，地方人大將作出怎樣的安排，所有這一切都必須通盤考慮。

　　改革開放以后，為了集中力量辦大事，中央政府與地方政府多次進行財政收入分配體制討論。在上個世紀90年代中期，逐步形成了中央政府與地方政府的分稅制度。現在看來，分稅制改革缺乏強有力的制度支撐，部門規章、行政法規代替了法律和憲法的規定，分稅制實施過程中存在著大量的矛盾和沖突。尊重地方政府的財產權，允許地方政府發行債券，必須首先解決中央政府與地方政府的財產關系問題，特別是要解決分稅制中存在的一系列問題。如果中央政府與地方政府之間稅收關系沒有理順，中央政府多取，地方政府就會多發債。這種中央政府與地方政府之間此消彼長的財產關系，直接決定著未來地方政府發行債券規模的大小，也影響著中央政府與地方政府之間長期穩定的財產關系。

　　打開地方政府發行債券的大門，其實是從深層次改變中國的憲法結構，從財產制度上將憲法所規定的中央與地方政府之間的關系明晰化。但是，這項制度的實施有賴于地方人大強有力的監督。如果地方人大不能發揮作用，那么，地方政府舉債越多，產生的問題也就越多。只有充分發揮地方人大的監督作用，動員選民監督地方政府的行政行為，地方政府發行債券才不會引發嚴重的經濟和社會問題。

　　允許地方政府發債有利于實現資源的合理配置

　　現在人們有一種擔心，即地方政府發行債券會不會引發經濟過熱，中央的

宏觀調控會不會更加困難。這些擔心有一定的道理。地方政府擁有更多的財產權之后，經濟的發展將會出現新的高潮，中央的宏觀調控將面臨更大的挑戰。但是，地方政府發行債券是地方政府財產權的題中應有之義，也是貫徹

科學發展觀的重要內容。由于我國各地生產力發展水平不同，生產要素資源稟賦差異很大，允許一部分資金短缺的地方政府通過發行地方債券的方式籌集資金，有利于發展當地的生產力，有利于實現資源的合理配置。

　　當前我國居民儲蓄額已經達到15萬億元，社會閑散資金還在不斷增加。如果不為這些資金尋找投資渠道，那么，必將增大金融機構的壓力，甚至會出現經濟空轉現象。允許地方政府發行債券，雖然面臨著一定的風險，但居民購買地方政府債券之后，一定會更加積極地監督地方政府，防止他們盲目決策，造成重大投資失誤。從這個角度來看，發行地方政府債券，可以在一定程度上促進中國民主政治體制改革，加強選民與地方政府之間的經濟聯系，約束地方政府的行政行為。

　　雖然現在設計地方政府發行債券的制度為時尚早，但是，充分考慮到地方政府發行債券所面臨的問題，有助于我們打開立法的思路，進一步明確地方政府的財產權，在經濟問題上充實和完善我國的憲法制度。

　　□喬新生(中南財經政法大學教授)

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