邵軒嵐：允許地方發(fā)債能根除房地產(chǎn)痼疾嗎

　　邵軒嵐/文

　　地方政府發(fā)債的限制有望得到解禁�！兜谝回斀�(jīng)日報》9月13日刊發(fā)了《金人慶稱中央政府正考慮授權地方政府發(fā)行債券》。財政部部長金人慶在向剛結束的亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發(fā)行債券。

　　長期以來，“上有政策，下有對策。”在本輪房地產(chǎn)調(diào)控的過程中，地方政府的“諸侯經(jīng)濟”一直是困擾中國經(jīng)濟全局的一個頑疾。中國房地產(chǎn)目前最大的問題是沒有建立為購房者服務的市場，而房地產(chǎn)大多是為地方政府服務，每年地方財政的三到四成收入是來自房地產(chǎn)。

　　如果地方發(fā)債成為現(xiàn)實，那么地方政府過度依賴房地產(chǎn)，靠土地出讓金來解決發(fā)展需求的痼疾能否得到根除？

    發(fā)行的可行性

　　在過去的五六年中，中國一直沒有為地方政府融資需求開門，對關于地方發(fā)債也一直沒有形成統(tǒng)一的思路和成熟的體系。

　　“在美國，許多州政府就是靠地方政府發(fā)債起了關鍵作用。這是解決房地產(chǎn)根本癥結的良方，如果不走這條路，地方的融資需求問題將無法得到根除，地方政府發(fā)展積極性在哪呢？”

　　事實上，中國地方政府也曾進行過發(fā)行地方政府債券的嘗試。上個世紀80年代末至90年代初，有不少地方政府為了籌集修建道路、橋梁的巨大建設資金，都曾發(fā)行過地方政府債券。有的地方政府債券甚至是無息的，以支援國家建設的名義攤派給各單位，更有甚者直接充當了部分工資。

　　但是，1993年頒布的《中華人民共和國預算法》第28條明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。就是說目前我國是不允許地方政府發(fā)行地方政府債券的�，F(xiàn)在，時隔《預算法》頒布實施已近13年，中國的社會與經(jīng)濟得到了很大的發(fā)展，各方面的情況也都有了很大變化。

　　謝國忠認為，無論是個人投資者，還是機構投資者，對于地方債券，都應該有著巨大的投資需求和承受能力；從發(fā)行技術而言，我們有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗，有日趨成熟的投資銀行(證券公司)，完全有能力保證地方債券的順利發(fā)行。

　　居民高儲蓄率為地方政府債券的發(fā)行提供了經(jīng)濟條件。隨著經(jīng)濟持續(xù)高速增長，居民收入有了很大提高，社會閑散資金增多。央行公布數(shù)據(jù)顯示，截至2005年12月末,我國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款突破14萬億元，達到 141050.99 億元。

　　“再從物價水平來看，發(fā)行地方政府債券的最佳時機已經(jīng)來臨，由于物價水平持續(xù)走低，發(fā)行地方政府債券的籌資成本已大為下降，甚至可以低于銀行利率。加上免征個人所得稅，地方政府債券的吸引力會越來越大�！敝x國忠說。

    發(fā)行的必要性

　　眼下，地方政府財政預算外收入一般是由行政事業(yè)性收費、政府性基金和土地出讓金三部分組成。近年來，隨著中央對政府收費的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費在預算外收入中的重要性大大減低。相比之下，土地出讓收入則變得越來越重要，甚至發(fā)展到舉足輕重的地位。

　　上個世紀80年代末期，中央規(guī)定在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用時，對縣市政府征收土地有償使用費，由中央和省財政按三七分成，專項用于土地整理。

　　事實上，由于無法核實土地開發(fā)的成本，很多地方與中央“打太極”，隱瞞、截留土地出讓收入，中央很難提取到30%。后來這一比例一度降到5%，到最后干脆5%也取消，土地出讓金全部劃歸地方政府，地方政府的土地收益越來越多，遂有“第二財政”之稱。

　　分析人士指出，正是從花錢和短期利益出發(fā)，地方政府樂此不疲。現(xiàn)在，有不少地方政府的土地出讓金收入已經(jīng)占預算外收入的60%以上。這也是為什么許多地方政府都在打土地的主意，并變出花樣抬高地價的主要原因。

　　“應該擴展地方政府的融資渠道，現(xiàn)在地方政府是不能赤字的，如果允許地方政府發(fā)債來為項目融資，這樣他對房地產(chǎn)的依賴性就比較低了。而因為發(fā)債要還，所以地方政府在做項目時，就要考慮收益，而不會亂投資了�！�

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　　美國地方發(fā)債樣本

　　目前，美國市政債券市場已經(jīng)成為美國各州、縣政府以及下屬機構籌集公共事業(yè)所需資金的重要市場。美國市政債市場與股票市場、國債市場以及企業(yè)債市場并列為美國四大資本市場。

　　從1812年美國紐約市首次發(fā)行市政債券以來，美國的市政債券已經(jīng)有194年的歷史。近年來,美國資本市場上市政債券的規(guī)模保持了快速的擴張的勢頭。

　　美國每年各級地方政府發(fā)行債券的數(shù)額將近8000億美元。發(fā)行主體不僅有州政府，也有其他地方政府，如縣、市政府，甚至有些特區(qū)、專門區(qū)域管理部門、學區(qū)也可以發(fā)行債券，這些政府單位是根據(jù)州的法律設立的，享有一定的壟斷權，以及征收某種稅的特權。

　　美國市政債券滿足了公共部門、公共項目大規(guī)模、長期性、低成本資金的需求。隨著美國經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是城市化進程的不斷推進，美國公共服務部門以及公共項目所需資金日益增長，一般的企業(yè)債券、股票以及銀行貸款等不能有效滿足這一現(xiàn)實的金融服務需求。在此背景下，美國市政債券市場應運而生。

　　美國市政債券已經(jīng)成為美國州及州以下政府籌集公共性資金的重要渠道之一。發(fā)行美國市政債券的機構主要包括：各州政府、縣政府及其所屬政府機構以及獲得授權的其他公益機構，其數(shù)量達到18000多家。從所籌資金用途來看，美國市政債券主要用于公益事業(yè)，機場、公路、大學、醫(yī)院、住房、環(huán)境、設施、經(jīng)濟開發(fā)以及慈善服務等目的，為美國地方政府的公用事業(yè)提供了大量低成本的長期資金。

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