中國財政部部長金人慶在向剛結(jié)束的亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。這可能是近年來中國財政高官首次表態(tài)考慮開地方政府發(fā)債。

　　一直以來，限制地方政府發(fā)債被認(rèn)為是控制地方政府“道德風(fēng)險”的重要手段。地方政府在傳統(tǒng)見解里，多被認(rèn)為是短視的、“寅吃卯糧”以及喜歡大規(guī)模基建導(dǎo)致入不敷出的。掐住他們的資金來源就變得異常重要。于是，中國的《預(yù)算法》28條明文規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券；在人民銀行制定的《貸款通則》中，規(guī)定的銀行貸款的借款人里不包含地方政府。也就是說，地方政府能夠支配的資源，是分稅制下屬于地方政府的那部分稅收，行政性收費以及土地出讓金等等。

　　如果用實證的態(tài)度而不是用規(guī)范的態(tài)度來看待這種對地方政府的資金限制和“道德風(fēng)險”的控制，可以發(fā)現(xiàn)，一些地方早就存在負債經(jīng)營，一些賬目也比較隱蔽混亂。

　　地方政府向中央政府轉(zhuǎn)借國債，是比較“陽光”的一條隱性舉債之路，地方承擔(dān)還本付息的職責(zé)，理論上可以視作地方債。但是，轉(zhuǎn)借國債并不容易，需要進行相關(guān)審核和必要的控制。

　　因此，很多地方政府轉(zhuǎn)而求其他方便之途，主要是政府支持、以公司形式籌集的公司債、項目債。這些項目債就是地方政府的變相地方債。典型的模式是采用“打捆貸款”向銀行套取資金。另外，從形態(tài)上看，地方政府尋求資金來源主要用信托和擔(dān)保“聯(lián)袂”的方式，盡管《擔(dān)保法》規(guī)定地方政府不能成為擔(dān)保主體。但是，地方政府用信托渠道募集資金，對這些信托產(chǎn)品用地方財政“隱含擔(dān)保”。

　　很難說地方政府獲得預(yù)算外資金僅僅是出于“占有資源”的本性。實際上，地方政府一直出于事權(quán)和財權(quán)不對稱狀態(tài)。合理尊重地方政府的權(quán)益，構(gòu)造理性的而不是相互對抗性博弈的中央和地方關(guān)系是非常重要的。地方政府對本地區(qū)的經(jīng)濟支出的責(zé)任在增長，但其收入流卻沒有相應(yīng)的改變。

　　農(nóng)業(yè)稅的取消、增值稅的改革、出口退稅中，中央地方分擔(dān)模式的不變(幸好土地出讓金沒有中央地方分成)等等，實際上削弱了地方政府的財務(wù)平衡能力。事實上，有一些市的地方財政已經(jīng)在破產(chǎn)的邊緣，縣鄉(xiāng)財政危機更是明顯。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過500億元。

　　這使得地方政府熱衷于大規(guī)模批地和拆遷來賺取土地的差價收益。簡單的說，如果要控制地方政府不正當(dāng)?shù)呢斦�來�?這無疑是對的)，就必須要設(shè)身處地考慮一下地方政府的實際利益收支表，放寬它正當(dāng)?shù)呢斦�補充來源——如發(fā)債，并有效率地監(jiān)控其負債水平。

　　放寬地方政府發(fā)債，可以先讓一些財政能力較強的地方政府試水。一可以借機明晰地方資產(chǎn)負債的實際情況，防止債務(wù)體外循環(huán)和資金的體外循環(huán)。而且可以消除地方官員利用預(yù)算外資金進行暗中“尋租”。二可以增強地方財務(wù)的民主性，讓地方人大公開審議地方政府的財務(wù)問題。三可以建立地方債券的評價系統(tǒng)，形成不同地方的債券利率，并推動公債市場發(fā)展，形成有競爭性的地方債券市場，并鼓勵地方之間的投資者“用腳投票”。但要禁止地方政府之間相互購買地方債券，因為這有害于地方債券市場的競爭因素。當(dāng)然，國家

　　從這個意義上說，讓地方政府獲得發(fā)債的機會，不能簡單地看作是“放權(quán)”或者是“失控”，而是一種構(gòu)造新的權(quán)責(zé)關(guān)系的機會，應(yīng)該讓地方和中央能夠更大限度的“激勵相容”，同時讓地方發(fā)債能夠帶動地方預(yù)算的長遠化、地方財務(wù)的民主化、地方責(zé)權(quán)的對等化。最終讓地方政府學(xué)會尊重市場原則，使其干預(yù)和發(fā)展功能適度化。

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