多哈潰敗：全球自由貿(mào)易的危機

　　盡管會前各方都表示要為達成最終協(xié)議拿出最大的靈活性,但世界貿(mào)易組織多哈回合談判最終還是以“暫停”的方式潰敗日內(nèi)瓦

　　文/羽良

　　7月24日,WTO總干事帕斯卡·拉米(Pascal Lamy)宣布重啟多哈回合談判將不設(shè)定時間表。這實際上承認了旨在推動多哈回合盡快達成具體協(xié)議的主要六方磋商已經(jīng)破裂,或者說得更直白些,多哈回合已經(jīng)死了90%。

　　多哈回合談判與“貿(mào)易促進授權(quán)”

　　之所以說多哈回合已經(jīng)死了90%,主要原因在于美國布什政府手中的“貿(mào)易促進授權(quán)”(Trade Promotion Authority,俗稱“快行道授權(quán)”)即將于明年7月到期。如果在今年年底之前各方無法達成最終協(xié)議,留給布什政府說服國會議員通過協(xié)議的時間將所剩無幾。而一旦布什手中的“貿(mào)易促進授權(quán)”過期,國會又沒能繼續(xù)授予總統(tǒng)這一權(quán)限,簽署多邊貿(mào)易協(xié)議的主動權(quán)將從白宮轉(zhuǎn)移到國會。無休止的附加議案和修正案,將最終讓通過協(xié)議變成天方夜譚。這可不是嚇唬人,克林頓就是因為在第二個總統(tǒng)任期沒有獲得快行道授權(quán),使得在烏拉圭回合談判結(jié)束后近五年的時間里,WTO新一回合的多邊貿(mào)易談判根本無法開始。

　　美國的“貿(mào)易促進授權(quán)”,是指由國會議員表決是否給予總統(tǒng)以全權(quán)貿(mào)易談判資格的一項授權(quán)。一旦總統(tǒng)獲得國會的授權(quán),總統(tǒng)將責成其貿(mào)易談判代表參與多邊、地區(qū)及雙邊貿(mào)易談判,所達成的協(xié)議,再由總統(tǒng)提交國會審議通過。國會議員要么通過協(xié)議,要么否決協(xié)議,不得對協(xié)議內(nèi)容進行修改,也不得在協(xié)議議案之后附加其他議案一同進行表決。這一授權(quán)的要害在于,國會通過授予總統(tǒng)貿(mào)易談判全權(quán),將貿(mào)易保護勢力的院外游說壓力最大程度地轉(zhuǎn)移出去。

　　另一方面,總統(tǒng)實際上將談判的工作交給貿(mào)易談判代表辦公室(USTR),由貿(mào)易談判代表負責具體談判事宜。貿(mào)易談判代表這一職位更加特殊,他不僅是政府的閣員,同時要對國會負責。通過貿(mào)易談判代表這一“行政中間人”,總統(tǒng)和政府也避免了直接面對貿(mào)易保護勢力的政治壓力。于是,在“貿(mào)易促進授權(quán)”程序下達成的“政府-國會-貿(mào)易談判代表”這一三角形結(jié)構(gòu),為最大限度地削弱國內(nèi)貿(mào)易保護勢力的影響,盡力促成以最終實現(xiàn)自由貿(mào)易為目標的多邊貿(mào)易談判進程,提供了政治策略上的保障。

　　如果總統(tǒng)無法取得“貿(mào)易促進授權(quán)”,那么根據(jù)法律,總統(tǒng)無權(quán)代表美國進行貿(mào)易談判。此時,貿(mào)易談判代表所代表的將不是美國政府,而是美國國會。貿(mào)易協(xié)議由貿(mào)易談判代表提交國會后,國會議員有權(quán)力在協(xié)議后面要求修訂案和其他附加議案。這就給各位議員通過修訂案或附加議案代言院外利益集團和各自選區(qū)利益提供了便利。理論上,縱然林林總總的附加議題得以在國會通過,面目全非的貿(mào)易協(xié)議也將被WTO所駁回。考慮到WTO規(guī)定,協(xié)議必須獲得所有成員國的批準方可有效,上述情況一旦發(fā)生,多邊貿(mào)易談判也就在事實上變得不可能進行了。

　　不管人們愿不愿意承認,美國是當今全球貿(mào)易中最重要的貿(mào)易對象。無論多邊、區(qū)域還是雙邊貿(mào)易,美國在最近三十年里始終是全球最大的市場。也正因此,美國總統(tǒng)能否取得“貿(mào)易促進授權(quán)”就成為多哈回合談判能否進行下去的決定性因素。從目前的情況來看,布什任內(nèi),美國的貿(mào)易逆差持續(xù)擴大,而多哈回合一拖再拖,加之面臨2008大選年以及布什和國會并不算太好的關(guān)系,政府在2007年7月之后獲得新一個“貿(mào)易促進授權(quán)”的可能性不大。從這個意義上講,說多哈回合談判死了九成并非危言聳聽。

　　全球自由貿(mào)易的深層危機

　　就在拉米宣布談判暫停之后第二天,美國、歐盟和G20(發(fā)展中國家集團)的貿(mào)易談判代表們,就開始迫不及待地相互指責對方為協(xié)議達成制造了太多人為的貿(mào)易保護主義障礙。他們似乎都忘了,就在日內(nèi)瓦會議之前的G8首腦峰會上,最發(fā)達的八個工業(yè)國首腦們還在信誓旦旦地表示,要盡最大努力促成多哈回合的重新啟動,并承諾通過完成多哈回合來向貧困的發(fā)展中國家提供實質(zhì)性幫助。事隔一周,這些都已徹底淪為空話。

　　美國的輿論一致批評歐盟在降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅上缺乏誠意。這一說法明顯欠缺公平。表面上,美國同意今后5年內(nèi)減少60%農(nóng)業(yè)補貼的承諾要大大超過歐盟38%的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅降幅。但雙方真正的沖突并不在于對方削減農(nóng)產(chǎn)品保護的幅度上。歐盟原本希望通過降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅,換取其他國家在制造業(yè)和服務業(yè)方面大幅度的關(guān)稅降低,發(fā)揮歐盟整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢。但歐盟的麻煩來自兩方面,首先是法國為首的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保護勢力不肯進一步降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅,令歐盟在美國的開價面前顯得底氣不足又缺乏誠意;此外,其他國家也不肯將制造業(yè)和服務業(yè)的關(guān)稅降至令歐盟滿意的程度。內(nèi)外夾擊,讓歐盟的談判余地喪失殆盡,從而失去了達成協(xié)議所必須的靈活性。

　　而美國方面計劃削減60%的農(nóng)產(chǎn)品出口補貼,只是美國政府在多邊貿(mào)易談判時所慣用的“擴大出口”政策的籌碼。通過大幅度減少某些產(chǎn)品的貿(mào)易補貼,并做出促進自由貿(mào)易的政治姿態(tài),進而在美國產(chǎn)品進入他國市場的“市場準入”方面要價強硬,借以發(fā)揮出美國產(chǎn)品的比較優(yōu)勢,抵消削減補貼帶來的經(jīng)濟和政治上的損失。這不過是將歐盟的做法改頭換面——換句話說,美國并不比歐盟有更多的“誠意”。

　　以印度和巴西為首的較發(fā)達的發(fā)展中國家在談判中表現(xiàn)出來的強硬姿態(tài),似乎說明它們真的在顧及全體發(fā)展中國家的利益�？蓪嶋H完全不是這樣,根據(jù)歐盟和美國的要求,作為對削減農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的回報,印度和巴西要將本國的工業(yè)品進口關(guān)稅降至最高15%,關(guān)稅降幅超過50%。這讓印度和巴西覺得吃了虧,于是他們要求歐盟將關(guān)稅削減幅度增加到54%,美國的農(nóng)產(chǎn)品補貼削減幅度也要增加到70%。談判變成了各方漫天要價,所有各方都缺乏足夠的誠意。當然,印度和巴西這些較發(fā)達的發(fā)展中國家并不真的擔心談判失敗,它們有自己的算計——全球性的多邊貿(mào)易談判失敗對他們而言損失并不大,相反,可以通過雙邊和區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定來彌補這些損失。

　　是的,無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的大國,現(xiàn)在都熱心于更容易達成協(xié)議,更容易凸現(xiàn)政治和經(jīng)濟效果的雙邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定。但雙邊貿(mào)易協(xié)定往往會極大地有利于協(xié)議中貿(mào)易強勢的一方。而首先努力推廣雙邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定的國家恰恰是美國。為什么是美國？因為長期而言,這種變通的貿(mào)易游戲?qū)⑹恰摆A家通吃”,而美國恰恰最有可能成為這樣一個“大贏家”。這要感謝美國前副國務卿、布什政府第一任貿(mào)易談判代表羅伯特·佐利克(Robert Zoellick)的深謀遠慮了。他曾經(jīng)說過,“通過把全球、區(qū)域和雙邊談判結(jié)合在一起,美國正在自由化中創(chuàng)建一個競爭機制,從而把美國放在一系列開放市場談判的核心位置上�！边@幾乎成了所有熱衷雙邊和區(qū)域談判國家的心態(tài)。

　　事實上,佐立克的智慧只有利于雙邊或者區(qū)域性貿(mào)易談判中貿(mào)易最強勢的一方,而不利于相對處于弱勢的一方。而且,一旦將之理解為多邊貿(mào)易談判的有效替代,將最終威脅到全球自由貿(mào)易進程的發(fā)展。

　　類似多哈回合這種多邊貿(mào)易談判的好處在于,窮國可以和較發(fā)達的發(fā)展中大國結(jié)成有效的集體談判聯(lián)盟,同發(fā)達國家在貿(mào)易條件上討價還價。換句話說,窮國可以通過多邊貿(mào)易協(xié)議“搭便車”,最大程度地回避自身談判能力的弱勢地位。而一旦變成雙邊或區(qū)域貿(mào)易談判,這些窮國就不得不直接面對遠較自己發(fā)達的國家,在談判力量高度失衡的狀態(tài)下達成的貿(mào)易協(xié)定,到底對哪一方更為有利可謂不言自明。用雙邊或區(qū)域貿(mào)易談判代替多邊貿(mào)易談判,使得窮國在分享到全球自由貿(mào)易的好處之前,就已經(jīng)被不得不接受的雙邊和區(qū)域談判打垮了。

　　另外,根據(jù)WTO相關(guān)條款,各國已經(jīng)達成的貿(mào)易協(xié)定,不得與WTO多邊貿(mào)易協(xié)定的內(nèi)容和WTO相關(guān)法律法規(guī)相抵觸。沖突條款須遵照WTO原則予以廢除�？梢哉f,雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定很可能成為預設(shè)的法律障礙,增加了日后的多邊貿(mào)易談判的談判成本。

　　如此看來,多哈敗局不僅讓各國的貿(mào)易保護主義者彈冠相慶,更有可能令全球自由貿(mào)易在今后的談判方向上產(chǎn)生嚴重的危機。

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