給商業賄賂對癥下藥

　　駐財紀

　　從1996年至今，我國政府采購制度改革已經走過了十年的歷程。十年來，政府采購制度改革從試點初創到全面實施，不斷發展壯大，采購規模由改革初期的十幾億元增長到2005年的2927億元。在改革取得顯著成效的同時，政府采購相關人員因商業賄賂問題受到懲處的案例時有發生，并且近年來有蔓延趨勢。政府采購“陽光工程”正面臨著商業賄賂行為的侵蝕。研究分析政府采購領域商業賄賂行為的易發環節、形成原因、特點危害，有針對性地提出預防和治理的措施建議，對進一步落實中央關于治理商業賄賂專項工作的部署和要求，充分發揮政府采購制度在經濟建設和社會事業發展、實現“十一五規劃”目標、促進自主創新能力提高以及從源頭上防治腐敗等方面的作用，具有重要的現實意義。為此本刊特編發中紀委駐財政部紀檢組、監察部駐財政部監察局的調查報告，以期對專項治理工作起到積極的推動作用。

　　具體分析：社會　制度　體制　機制形成深層次原因

　　政府采購領域商業賄賂的產生，具有廣泛的社會、制度和體制、機制等方面的深層原因。

　　供求失衡，市場交易行為扭曲。一方面，改革開放和社會主義市場經濟的發展，帶來了物質商品的極大豐富，市場已由計劃經濟時期的賣方市場轉變為買方市場，巨大的供求失衡給供應商帶來了前所未有的壓力。另一方面，我國市場經濟體系發育還不成熟，仍然存在大量行政干預經濟的現象，加上現行企業內部會計制度不健全，以及由此引發的賬目管理混亂、現金交易大量發生等問題，客觀上給行賄者創造了商業賄賂的機會。

　　改革不到位，制度、機制尚不健全。“管采分離”，是政府采購制度的一項重要內容，盡管省級部門全部實現了“管采分離”，但部分省以下地區“管采不分”的現象依然存在，“分設不分家”(分設了采購監管部門和采購執行部門，但同屬一個行政部門)，“裁判員”、“運動員”一肩挑，難以形成有效的監督制約機制。此外，我國政府采購制度體系還不完善，對一些容易產生問題的環節缺乏有效的可操作的管理辦法，不能對采購全過程和當事人實施有效監督管理，采購人在操作中存在較大的自由裁量權，客觀上為商業賄賂提供了空間。

　　監督處罰力度薄弱，違法成本低。目前監督處罰較弱的問題在查處商業賄賂案件上表現為“三難”：一是政策界定難。目前涉及商業賄賂的政策法規除《刑法》外，僅有《反不正當競爭法》和國家工商局《關于禁止商業賄賂行為的暫行規定》，這些政策法規非常原則，標準比較籠統，在實際工作中，仍較難界定正常商業交往、不正當交易等問題之間的界限。二是調查取證難。商業賄賂一般都是個人行為，對尚未涉及犯罪的商業賄賂案件，或在移送司法機關前的案件排查階段，政府采購監管部門是否具有調查取證權，特別是對供應商的調查取證、證據保全等問題，現有的政府采購法律法規沒有明確規定。再加上目前各部門對政府采購領域商業賄賂多頭監管又相互脫節，也影響了商業賄賂案件的查處力度。三是處罰落實難。我國現行法律法規對商業賄賂違法主體范圍界定過窄，一些與違法經營者有關的董事、經理、控股人、代理人、雇員等共同違法主體無法受到應有的懲處。違法的低成本，在一定程度上助長了商業賄賂之風。

　　潛規則盛行，滋生了“利益共同體”。追逐利益的最大化，是政府采購活動中經營者的最終目標。在利益追逐過程中，行賄者與政府采購相關人結成了“利益共同體”。除損害了國家和社會公眾的利益外，從某種意義上說，商業賄賂卻帶來了供應商、采購人、采購代理機構和采購監管部門中某些人員的“共贏”。這種“利益共同體”，為商業賄賂提供了可乘之機。

　　從以上原因可以看出，政府采購領域商業賄賂的危害性主要表現在以下四個方面：一是破壞了公平競爭秩序，妨礙了質量、價格、技術、服務等效能競爭手段作用的發揮，使市場競爭變成賄賂、人情和關系網的惡性博弈，為假冒偽劣商品的泛濫提供了條件，嚴重影響了社會資源的合理配置和生產技術、服務水平的提高以及產業結構的升級，社會主義市場經濟難以健康發展。二是妨礙了政令暢通，誘發地方保護主義和部門保護主義，影響全局經濟的協調發展，不利于社會主義和諧社會的建設。三是造成了國家財政資金使用效益低下，企業稅利大量流失，政府公共支出職能被削弱。四是導致了行政對市場的不當干預，不但影響了市場機制和經濟的有效運行，擾亂了投資環境，而且嚴重敗壞了社會道德和行業風氣，破壞了政府采購的形象，甚至損害黨和國家的形象和威望。

　　規范運作完善運行機制

　　加強制度建設，建立相互制衡機制。在外部制衡方面，進一步建立和完善以政府采購法為核心的規章制度體系。特別是要加強管理運行機制的建設，明確地(市)和縣級政府采購機構設置要求，切實做到“管采分離”，真正解決管理上“缺位”和執行上“越位”的問題。在內部制衡方面，集中采購機構、采購社會代理機構的內部機構和崗位設置要體現權力制衡的基本要求，建立健全內部控制制度和重大問題集體審議制度。尤其是要加強立項環節的管理，實行管理者、組織者、使用者相分離；在采購環節上堅持組織者、定標者、使用者相分離；在驗收環節上保證組織者、驗收者、付款者相分離。

　　規范政府采購運行程序，建立標準化政府采購市場。逐步完善政府采購預算編制、采購項目立項、采購方式申報審批、資金結算、合同備案、投訴處理等工作程序，建立項目立項監督、采購行為約束、采購資金結算“三環節一主線”的監督制約機制。要建立健全政府采購評審規則，完善專家庫制度和抽取使用管理；資金撥付中，要實行集中支付和按進度撥款，加強采購結束后的采購項目績效審計。

　　強化檢查健全監督體系

　　加強財政監督。財政部門作為政府采購的主管部門，要根據政府采購政策、原則、采購預算和計劃、采購反饋信息等加強對政府采購全過程的監督。其中，要側重于對采購計劃的執行、采購資金的使用、采購方式的運用、采購過程及行為進行監督；將各部門政府采購帶來的新增資產和原有的舊資產全部納入資產信息庫進行管理，當采購人在申請購買新資產代替舊資產時，預算管理部門就可以根據信息庫里的信息加強對政府采購預算的審批和立項的審核，這樣不但使財政部門能夠全面掌握國有資產的情況，防止國有資產的流失、閑置和浪費，還能有效引導各單位本著從實際工作的需要出發及適度編制政府采購預算，有效解決盲目采購，有助于從源頭上防治政府采購中的奢侈浪費問題。

　　完善法律監督。法律監督機制可以大大提高政府采購規則的權威性，有效遏制和預防潛在的違規行為。要以《刑法》、《政府采購法》、《招投標法》、《合同法》、《反不正當競爭法》為基礎，研究建立政府采購領域反商業賄賂法律法規體系，明確界定商業賄賂行為，規范政府采購當事人的商業交易行為，使政府采購活動有章可循、有法可依、違法可究。

　　重視專業監督部門的監督。紀檢、監察、審計、技術監督等專業部門的外部監督是保證政府采購制度改革健康發展不可缺少的手段，政府和財政部門要充分發揮這些職能部門的監督職能，形成相互協調配合的監督合力。同時，還要注意發揮招投標代理機構、會計師事務所、審計師事務所、資產評估機構等社會中介組織的作用，加強對政府采購效益的評估和跟蹤檢查，促進政府采購行為的規范和采購質量的提高。

　　接受社會監督。采取有效措施，提高政府采購的透明度，凡是能公開的信息，如招標信息、采購法規、評標辦法等內容及時通過媒體向社會公開；要逐步建立政府采購廉政監督員制度，從社會各界聘請部分人員參與政府采購監督活動；建立不良記錄“黑名單”制度，并向社會曝光，予以嚴肅處理。

　　推進創新建立長效機制

　　進一步深化財政管理制度改革。要把治理商業賄賂工作與深化財政管理體制改革結合起來，在政府采購預算和計劃編制方面，繼續深化預算編制制度改革，強化部門預算特別是政府采購預算的編制與執行管理，完善政府采購預算和政府采購資金支付管理辦法，確保政府采購項目支出嚴格按照政策制度規定和采購計劃批復的內容、標準、方式執行，從源頭上規范支出行為；強化政府采購資金管理，完善政府采購資金專戶管理制度，規范對采購單位申請撥付采購資金的審核，確保政府采購資金使用的安全和規范。

　　建立政府采購信用體系。依靠全社會建立廣泛的信用評價體系，審核參加政府采購活動的供應商(包括企業及其委托代理人)在信用檔案中有無不良紀錄，建立信用考核信息反饋制度，將供應商在政府采購活動中的信用表現納入全社會信用評價指標。對于嚴重的違規違紀行為，記入不良記錄檔案，對于屢屢失信違規的單位，列入“黑名單”，實行市場禁入；對于連續良好執行政府采購合同的供應商，在以后的政府采購中優先考慮。

　　積極推進電子化政府采購制度建設。經驗表明，在公共資源配置過程中，僅僅依靠道德自律或互相監督，無法從根本上解決腐敗問題。因此，需要創新政府采購方式，建立電子化政府采購平臺，逐步實現網上受理政府采購方式審批、評審專家抽取和考核、政府采購代理資格審批和供應商資信管理等功能，通過網絡采購公開競價、自動報價和競標，形成高度透明的采購行為自動監督機制，降低合謀腐敗的概率。網絡采購帶來的廉潔，有助于提高公眾對采購機構及有關方面的信任程度，有助于推進電子政務建設，提高政府管理效率，提升政府形象和促進政府機構改革。

　　堅持競爭發揮市場機制作用

　　政府采購的政策制定與監管部門要切實轉變思想觀念，在政策和制度安排中，充分發揮市場在配置政府采購資源中的基礎性作用，凡市場能解決的問題，盡量通過市場解決，通過減少行政對市場的干預，盡可能壓縮“權力尋租”的空間。通過充分競爭，一方面，可以真正發揮價格、質量、技術、服務等效能競爭手段的作用，實現政府采購的經濟性。另一方面，加快培育我國企業在政府采購領域的國際競爭力。應當認識到，我國政府承諾最遲2007年底前啟動WTO《政府采購協議》的談判工作，從總的發展趨勢看，開放政府采購市場是遲早的事。因此，重視發揮市場機制的作用，鼓勵、支持所有有意于參加政府采購市場的企業依法開展充分競爭，不斷培育和規范我國的政府采購市場，有利于提高我國企業的全球競爭意識和綜合實力，在今后世界范圍內的政府采購市場競爭中取得主動。

　　創造良好外部環境

　　加大宣傳培訓工作的力度，提高相關人員業務能力和法紀意識。通過加強宣傳培訓，提高政府采購監管部門和采購人依法行政、依法采購意識，引導供應商樹立誠實守信、公平競爭和遵紀守法意識；對于采購代理機構的人員和評標專家，不僅要要求他們學習政府采購相關規章制度，提高業務能力，還應加強對他們的管理和考核，要求持證上崗。

　　采取多種措施，嚴厲打擊商業賄賂行為。以信息網絡技術為依托，暢通信訪舉報渠道，建立有獎舉報、保護舉報人等制度，形成有效的激勵機制，提高群眾參與反腐敗工作的積極性、主動性。充分運用法律、行政、經濟、紀律等各種手段，加大對商業賄賂的查處力度。同時，通過案件的查處，及時發現體制、機制、制度和管理方面存在的漏洞和薄弱環節，探索加強防范的途徑和辦法，把查辦案件成果轉化為治本資源，充分發揮案件查辦工作的后續效應。

　　環節：“病毒”入侵每個環節

　　政府采購領域商業賄賂易發環節基本涵蓋了政府采購行為的全過程：一是采購項目委托環節。采購代理機構為追求自身利益，采取迎合或滿足采購人不合理要求的手段，以招攬采購代理業務。二是采購文件編制環節。采購人或采購代理機構在確定采購需求時設置歧視性條款或隱蔽性條款，將政府采購項目化整為零，分段肢解，為行賄供應商“量身定做”。三是采購信息公開環節。采購人和采購代理機構不公開或部分公開應公開的采購信息，人為制造信息不對稱，為行賄供應商提供中標環境，破壞公開、公正、公平原則。四是采購評審環節。采購人、采購代理機構在抽取專家時以不規范手段選擇性地抽取專家，或將評審專家名單在評標前泄露給其他采購當事人；采購人代表或采購代理機構工作人員以傾向性意見誤導專家評審工作；評審標準不公開或評分因素權重具有明顯傾向性，評審專家違反評審規則進行評審，以確保有關供應商中標或成交。五是確認中標環節。通過賄賂等不正當交易手段，使采購活動不按法定程序確定中標或成交供應商，以達到違規中標或成交的目的。六是合同簽訂環節。采購人與供應商簽訂偏離和降低招標文件和投標文件規定的合同。七是履行合同和驗收環節。采購人因中意的供應商未中標，而提出苛刻條件拒收中標供應商提供的商品，從而達到取消中標供應商資格的目的；采購人與中標供應商串通一氣，驗收環節馬虎潦草，以劣充優，以次充好；采購人在采購商品驗收合格后故意拖延付款，以獲取供應商好處。八是采購方式審批環節。政府采購監管部門通過采購方式審批滿足采購人或供應商的不正當要求。九是代理機構準入和投訴處理環節。政府采購監管部門不按照有關規定辦理相關事宜，甚至濫用行政審批職權。

　　特征：無形賄賂目的明確

　　賄賂動機的趨利性。政府采購活動中行賄人對賄賂行為的成本與收益預期明確，主要表現為兩種形式：一是“投機型”，為一個中標項目進行賄賂，打一槍換一個地方；二是“鋪路型”，提前進行“感情投資”，為今后中標創造條件。這類賄賂產生于無形，極易被忽略且難以查證，是當前政府采購領域商業賄賂中常見的不易防范的問題。

　　賄賂形式的多樣性。同其他領域一樣，回扣、傭金仍然是政府采購領域商業賄賂的主要形式。近年來，商業賄賂的形式花樣翻新，歸納起來有以下幾種：一是假借促銷費、宣傳費、贊助費、科研費、勞務費、咨詢費、傭金、贊助會議和展覽活動等名義以財物進行賄賂，或為對方提供通訊交通工具、購置裝修住房、報銷各種費用等；二是為相關人員或其親屬提供各種名義的高消費接待、旅游觀光、考察學習等；三是為相關人員及其親屬提供明顯可盈利的商業交易機會，如業務項目、股權期權、物資批件及合同等；四是帶有行業特色的其他形式，如采購代理機構向采購人返還招標代理費、集中采購機構向供應商違規收取入場交易費、采購會員費等。

　　賄賂手段的隱蔽性。行賄者與受賄者往往采用“一對一”的單線聯系的方式，互有暗示，心照不宣，“三人不談事，兩人不簽字”，送錢給現金，送物帶發票或直接送購物券，具有較強的隱蔽性。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。