管好三公部門 公共基金方能安全

　　本報(bào)記者：夏欣

　　編者按

　　“上海社保基金違規(guī)案”令國(guó)人震驚，不僅僅是因?yàn)?2億元違規(guī)拆借數(shù)額巨大，更是因?yàn)椋�上海市一直是全�?guó)社保系統(tǒng)的好榜樣，更是其他各種類型公共基金的“老大哥”。上海社保大案一出，人們自然會(huì)聯(lián)想，還有多少公共基金處于危險(xiǎn)之中？

　　伴隨著國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)、和諧社會(huì)理念的深入，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、公共維修基金等多種形式的公共基金開始建立起來。監(jiān)管它們的機(jī)構(gòu)，往往具有“公權(quán)力大、公益性強(qiáng)、公眾關(guān)注度高”的“三公”特點(diǎn)，被百姓寄予厚望。遺憾的是，由于現(xiàn)有法制的不健全，這些部門往往集行政主管和投資運(yùn)營(yíng)人于一身，錢賬一把抓，監(jiān)守自盜情況屢有發(fā)生。而每一次類似案件的發(fā)生，都直接導(dǎo)致國(guó)民福利的巨大損失。

　　正是從這個(gè)意義上看，“上海祝均一案”絕非個(gè)案，它暴露了我國(guó)公共基金監(jiān)管的體制性漏洞。為什么公共基金屢屢被地方政府作為“準(zhǔn)政府資金”挪用？為什么公共基金屢屢成為幫助某些人一夜暴富的工具？在各地的投資過熱中，有多少項(xiàng)目背后有公共基金“撐腰”？回答并解決這些問題，才能讓公共基金成為真正的“公共”基金，才能讓億萬百姓成為這筆財(cái)富的真正受益人。

　　資產(chǎn)獨(dú)立、錢權(quán)分離、信息披露

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：上海社保基金違規(guī)案反映出的問題是什么？

　　林嘉：首先，法律存在空白。目前我國(guó)社會(huì)保障制度執(zhí)行的是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合頒布的部門規(guī)章，比如：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理暫行辦法》等等。我國(guó)僅僅在行政法規(guī)與部門規(guī)章的層面對(duì)社會(huì)保障制度做出了規(guī)范，還沒有上升到由全國(guó)人大立法的高度。

　　其次，管理制度不健全，有漏洞。不僅上海，全國(guó)各地多多少少都存在這種情況，社保基金被挪用的情況時(shí)有發(fā)生。客觀評(píng)價(jià)，在全國(guó)社保體系中，上海市走在前面，不僅相關(guān)規(guī)定比較完善，在勞動(dòng)社會(huì)保障方面，執(zhí)法環(huán)境也是最好的。“祝均一案”反映出，在我國(guó)行政執(zhí)法上，有些時(shí)候，人的作用更大，“人治”大于“法治”。

　　第三，法律意識(shí)淡漠。社保基金的管理人員，甚至主管領(lǐng)導(dǎo)，沒有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的基本法律意識(shí)，沒有認(rèn)識(shí)到這筆錢對(duì)于廣大勞動(dòng)者的真正涵義。國(guó)家稅收沒有人敢動(dòng)，而一些地方領(lǐng)導(dǎo)人卻自由支配、挪用社保基金，這也說明，現(xiàn)行法規(guī)對(duì)社保基金的法律責(zé)任義務(wù)交待的還不夠清楚。

　　楊燕綏：“祝均一案”的根源在于社會(huì)保障基金的“資產(chǎn)不獨(dú)立、錢權(quán)表面分離、實(shí)際不分離”的制度安排。社保基金管理不僅法律不健全，而且道德風(fēng)險(xiǎn)隔離墻形同虛設(shè)，掌權(quán)者可以長(zhǎng)驅(qū)直入。

　　“安全”和“有效”是管理社保基金的兩個(gè)相輔相成的原則，單純強(qiáng)調(diào)“安全”可能將社保基金“管死”，單純強(qiáng)調(diào)“有效”則可能將社保基金“搞亂”。一個(gè)“安全、有效”的社保基金管理機(jī)制需要有法可依，保障其“資產(chǎn)獨(dú)立、錢權(quán)分離、信息披露”，這是現(xiàn)代社保基金管理體制的最明顯的特征，也是檢驗(yàn)社保基金管理機(jī)制是否安全的三個(gè)定性指標(biāo)。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：《社會(huì)保險(xiǎn)法》討論了很多年，但至今未被列入“十一五”期間全國(guó)人大的立法日程。這里面涉及的問題很多。比如，社會(huì)保障的不公平問題，目前繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有1.6億～1.7億人左右，主要是城市職工、企事業(yè)單位職工和公務(wù)員，個(gè)體工商戶、農(nóng)民不在保障之列。還有，一旦立法，個(gè)人就必須交納社會(huì)保險(xiǎn)稅(或者是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi))，那些沒有納入社保體系的人交不交，也是一個(gè)難題。目前勞動(dòng)和社會(huì)保障部正在起草《社會(huì)保險(xiǎn)法》，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)是否可以解決法律缺位的狀況？

　　林嘉：《社會(huì)保險(xiǎn)法》能夠彌補(bǔ)目前法律的缺失。它將明確社保各方的法律關(guān)系，對(duì)相關(guān)的責(zé)任人的責(zé)權(quán)利做出規(guī)范，包括投保人、受益人、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，為社保基金運(yùn)作提供法律支持。

　　但是，作為基本法，《社會(huì)保險(xiǎn)法》只會(huì)做原則性規(guī)定，還必須有一系列的配套法律加以規(guī)范。在配套法律中，社保基金的管理與運(yùn)營(yíng)，是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，希望也能由全國(guó)人大制定專門的法律，而不是出臺(tái)法規(guī)性文件。因?yàn)樯绫；�金的問題不是純粹管理上的問題，其運(yùn)作是靠基金來運(yùn)作的，沒有錢是運(yùn)作不起來的，基金是維系社保運(yùn)作的血液，也最容易出現(xiàn)問題，滋生犯罪。

　　除了《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金管理法》之外，《刑法》也應(yīng)該對(duì)違規(guī)行為做出相關(guān)責(zé)任判定。用以約束行政權(quán)力，防止行政權(quán)力濫用，違反者應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

　　建立社保基金公益受托人制度

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：加強(qiáng)社保基金的管理，相關(guān)管理部門目前最緊迫要做的工作有哪些？

　　楊燕綏：關(guān)鍵還是制度安排，制度安排主要有三點(diǎn)內(nèi)容：首先，社保資金資產(chǎn)獨(dú)立，建立中國(guó)社會(huì)保障公益受托人制度。社會(huì)保障公益受托人是依法建立的、獨(dú)立的、非營(yíng)利的、專門的社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)隸屬總理辦公室，是服務(wù)型政府的組成部分。財(cái)政負(fù)責(zé)資金投入，勞動(dòng)和社會(huì)保障部既是其最大的公共服務(wù)買家，也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，稅務(wù)總局為其提供征收服務(wù)。

　　第二，實(shí)行錢、權(quán)分離制度，建立隔離道德風(fēng)險(xiǎn)的隔離墻，社保基金按法規(guī)嚴(yán)格托管。受托人把錢交給合規(guī)的金融機(jī)構(gòu)(比如銀行)，而銀行作為資產(chǎn)托管人，再委托專業(yè)機(jī)構(gòu)(比如基金)投資管理，他們聽由政府任命的社保基金投資決策委員會(huì)或社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的指令。

　　第三，信息披露。只有這樣，社保基金才有安全保障。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：今年兩會(huì)期間，臺(tái)盟中央特別向勞動(dòng)和社會(huì)保障部提交了關(guān)于建立社保基金信息披露制度的議案，信息披露制度對(duì)于社保基金與投保人的意義何在？

　　楊良初：社會(huì)保險(xiǎn)基金是公共產(chǎn)品，不是一種政府財(cái)政，也不是個(gè)人財(cái)產(chǎn)，只是政府代為管理，錢的來源是勞動(dòng)者與用人單位。對(duì)于公共產(chǎn)品的管理制度更需要透明。目前我國(guó)并沒有向社會(huì)定期公布社保基金管理情況的明確規(guī)定。應(yīng)該制定專門的監(jiān)督條例，尤其要建立社保基金信息披露制度，確保參保人的知情權(quán)，防止挪用行為的發(fā)生。

　　所謂信息披露，是指社會(huì)保障基金的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社保基金的來源、支付、積累、運(yùn)營(yíng)等情況，定期向人民代表大會(huì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督部門和參保人及受益人進(jìn)行公布。信息披露是建立安全有效運(yùn)營(yíng)機(jī)制的組成部分，也是其保障機(jī)制和檢驗(yàn)機(jī)制。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：針對(duì)社保基金征繳、支付、管理和發(fā)放情況，勞動(dòng)和社會(huì)保障部將聯(lián)合審計(jì)署在全國(guó)開展專項(xiàng)檢查。重點(diǎn)應(yīng)該清查哪些內(nèi)容，哪些環(huán)節(jié)最容易出問題？

　　楊良初：不能只檢查賬面上的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，應(yīng)該重點(diǎn)檢查社保基金的運(yùn)行狀態(tài)，包括賬上有多少錢，是怎么使用的，增值率是多少，等等。

　　張車偉：在社會(huì)保險(xiǎn)基金當(dāng)中，有些基金積累的規(guī)模很大，在使用中累積的結(jié)余額度很高。由于目前我國(guó)處于勞動(dòng)力最豐富的時(shí)候，各種保險(xiǎn)都處于有結(jié)余階段，因此，資金的保值增值問題是一大挑戰(zhàn)。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于高速增長(zhǎng)時(shí)期，資金獲利途徑也非常多。在這種情況下，必須對(duì)資金的保值增值途徑作出統(tǒng)一規(guī)定，資金管理部門如果不遵循統(tǒng)一規(guī)則的話，很容易出現(xiàn)問題，上海社保案就是一個(gè)教訓(xùn)。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：每年兩會(huì)期間，關(guān)于加強(qiáng)社保基金管理與透明化運(yùn)作的議案都有很多，專家學(xué)者也一直在倡導(dǎo)完善相關(guān)管理規(guī)定，并提出一些很好的建議。但是，這些建議很難被落實(shí)，請(qǐng)問，勞動(dòng)和社會(huì)保障部行動(dòng)遲緩的主要原因是什么？

　　楊燕綏：社會(huì)保障是一個(gè)公共選擇、公共政策，應(yīng)該有一個(gè)健全的決策機(jī)制。我們現(xiàn)在不是這樣的，它把任務(wù)分到一個(gè)部門——?jiǎng)趧?dòng)和社會(huì)保障部，由這個(gè)部門代替了政府的所有決策，從決策、執(zhí)行到監(jiān)督，都由一個(gè)部門來完成。

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