走向需求誘致性的制度變遷

　　“二次調(diào)控”進(jìn)行得如火如荼：先是中央擬向全國分派九個土地監(jiān)察局，后是環(huán)保總局?jǐn)M向全國派出11個常設(shè)執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。9月5日中國政府網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確提出，要建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，今后，國家將根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制定并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。這是繼2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》出臺后，中央政府在土地管理和調(diào)控政策上的又一次重大調(diào)整。種種跡象表明1970年代末以來“放權(quán)讓利”的思路正在發(fā)生著一些改變。

　　中國改革開放的過程，實際上是在打破計劃經(jīng)濟體制桎梏的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新的過程，大體可以劃分為三個階段。在第一階段，由中央政府自上而下頒布改革法令，層層落實，因此可稱之為“強制性制度變遷”。從1978年開始一直到1990年代中期，中央政府一直都采取了“放權(quán)讓利”的改革思路，直至1994年“分稅制”財稅體制改革以后，地方政府在財政壓力和地區(qū)利益獨立核算的壓力和動力下，接替中央政府成為制度創(chuàng)新的主體，帶領(lǐng)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)等市場主體進(jìn)行創(chuàng)新活動，制度變遷由此進(jìn)入第二階段。由于這個階段實際上處于中央創(chuàng)新向市場微觀主體創(chuàng)新的過渡階段，因此稱之為“中間擴散”階段。1990年代以來

　　當(dāng)前中央與地方關(guān)系的主要特點之一是財政分權(quán)。中央政府強調(diào)全國一盤棋，協(xié)調(diào)發(fā)展，但地方政府有著不同的效用函數(shù)，地方政府更多地關(guān)注本地區(qū)利益以及由此形成的“政績顯示”。在這種情況下，地方政府有能力、也有動力利用信息和區(qū)位優(yōu)勢采取機會主義行為“應(yīng)對”全局性的

　　這里面有一個最為關(guān)鍵的問題是“追趕”戰(zhàn)略問題。以地方政府間競爭為例，這種戰(zhàn)略的核心特征是由地方政府利用行政動員的高效率替代市場配置資源，通過快速的投資驅(qū)動，達(dá)到趕超目的。但在這種趕超中，政府與市場的界限可能是模糊不清的，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，地方政府出于追趕目的直接或間接進(jìn)行競爭性投資；第二，地方政府打著“經(jīng)營城市”的旗號進(jìn)行城市化擴張。

　　因此，我們必須重視政府與市場之間的關(guān)系問題。政府與市場之間的關(guān)系問題實際上是一個排他性產(chǎn)權(quán)的界定問題。在一個相對“軟化”的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境中，實際上只是決定了誰(中央政府還是地方政府)有權(quán)來配置本應(yīng)由市場自發(fā)配置的那部分資源；而地方政府間的競爭也可能會產(chǎn)生對公共資源的濫用。因此，必須首先“硬化”產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境，劃清政府與市場之間的界限，然后再來規(guī)范政府間關(guān)系。這也是轉(zhuǎn)變政府職能(由建設(shè)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變)和經(jīng)濟增長方式(由投資驅(qū)動型向內(nèi)需拉動型)轉(zhuǎn)變的制度性前提條件。

　　結(jié)合當(dāng)前的調(diào)控形勢，可以看到，中國已經(jīng)處于漸進(jìn)式改革路徑的戰(zhàn)略性拐點。這個拐點實際上就是由“放權(quán)讓利式”改革方式轉(zhuǎn)向以明晰產(chǎn)權(quán)、“硬化”產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境為主的改革方式的歷史轉(zhuǎn)折點。其標(biāo)志是政府通過投資驅(qū)動經(jīng)濟高速增長的戰(zhàn)略在逐步淡出，從這個角度看，《物權(quán)法》的出臺具有特殊的歷史意義和現(xiàn)實意義。從地方政府手中上繳的權(quán)利，不應(yīng)該重新交回上級有關(guān)部門手中，而是應(yīng)通過明晰產(chǎn)權(quán)的方式直接界定給市場，由此中國將進(jìn)入制度變遷的第三個階段：即伴隨著排他性產(chǎn)權(quán)的日益清晰，制度創(chuàng)新的主體由政府(先是中央政府，后是地方政府)過渡為市場微觀主體。

　　當(dāng)建立在排他性產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的微觀主體(企業(yè)和個人)成為制度變遷的重要推動因素時，中國的制度變遷方式最終會向與市場經(jīng)濟內(nèi)在要求相一致的需求誘致性方向轉(zhuǎn)變。在這種模式下，市場將成為制度變遷的主導(dǎo)驅(qū)動力，中央與地方政府在公共服務(wù)的框架內(nèi)，通過相關(guān)法律來調(diào)整財權(quán)和事權(quán)。這才是持續(xù)發(fā)展的方向。

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