秦暉：農民反對地權歸己嗎

　　秦暉/文

　　關于民意的思考

　　近年來，一些反對地權歸農的論者還曾經舉出某些調查數據，說是可以證明農民反對土地私有制。另一些人則認為這種問卷設計有前提、有誘導，以此言“民意”不可信。有人還列舉另外的調查，以證明另一種“民意”。

　　但我覺得首先應該想好的是：在地權問題上哪些方面應該由“民意”決定，哪些問題可以各從其便，不必由什么統一的民意或官意來規定。在1978年那時候如果搞全國的民意調查，我想多數農民未必敢于表白主張分田單干，是否可以因此禁止小崗人的實踐？而1985年如果搞這種調查，我想多數農民都會認同大包干，是否可以因此取締南街村的模式？

　　應該說任何社會都是價值多元的，正如南街、華西等地農民可以不選擇承包制一樣，某個地方的農民完全可能選擇某種地權制度。我多次講過：只有命令經濟要禁止“私有制”，從來沒有市場經濟會禁止“公有制”的——后者只是禁止非自愿的強制“歸公”而已。其實在地權歸農的條件下，某些希望聯合起來的農民照樣可以聯合，不但可以聯合起來搞產前產后服務，如發達國家通常所說的合作制，就是像以色列的“基布茲”那樣的集體農莊，只要成員確實是自愿結合，誰也沒有權力阻止他們。當然，前提是：如果不愿，誰也不能勉強你聯合，如果聯合之后又想離開，同樣不會被阻攔。

　　所以一些人主張共有土地是完全正常的，問題是如果另一些人不想共有，前者應該禁止他們退出嗎？地權既然是一種權利而非義務，當然是可以放棄的，問題是如果有人不想放棄，前者應該剝奪他的權利嗎？在后一問題上應該講自由還是講民主？即便假設多數人愿意放棄權利，他們就可以強迫其他少數人也必須放棄嗎？如果多數人愿意聯合，他們就可以禁止另外的少數人退出嗎？

　　這種問題的答案，其實是“人同此心，心同此理”，農民也許不會講什么“權利”之類的詞語，但他們也知道“強扭的瓜不甜”。如果原來大家是單干的，聯合起來當然應該自由，你不愿意，就不該勉強你加入。

　　地權問題上的自由與民主

　　然而，如果原來已經“歸大堆”了，你要退出，那就涉及兩個問題：

　　第一，你有沒有權力退出？應該有，強扭的瓜不甜嘛，這不是什么少數服從多數的問題，應該講自由而不是講民主。

　　但是第二，你要帶著什么東西退出？這恐怕就不能任你“自由”了。大家的東西，你不能想拿走什么就拿走什么。當然“大家”之中你也是一分子，不能叫你一無所有凈身出戶。這就產生了一個“分家”的問題。我曾經指出：在重大的改革進程中，往往是“怎樣分家”比“是否分家”更易產生矛盾。“分家”既然涉及大伙，就不應一個人說了算，得講民主了。

　　老實說，我們改革過程中的無數問題，幾乎都是這兩個規則用顛倒了造成的：“是否分家”不講自由，甜瓜也強扭成了苦瓜；“怎樣分家”不講民主，形成“掌勺者私占大飯鍋”的大弊。

　　回到土地問題上來。地權應當歸農，這是每個農民應有的權利，你不能以某些農民愿意“公有”為由就禁止其他農民“私有”，不能以“多數”(即使真的是多數)農民愿意棄權為由就禁止其他農民維護自己應有的權利。但是地權如何歸農則是另一個問題。這個問題本來比較簡單，因為現在畢竟不是人民公社，承包制下農民本來就是各自使用“份地”的，承認其對份地的地權不就完了？還有什么“分家”問題嗎？原來確實如此。但現在在許多地方，它已經被人為地復雜化了。

　　本來，土地的分配是各種財產分配中最容易達到公平的一種。它不像股市那樣百姓看不懂，容易被操控，被下套，也不像企業那樣涉及無形資產、隱形負擔、債權債務、評估價與變現價之差異這類算不清楚的糊涂賬。土地明擺在光天化日之下，既難于隱藏、私吞，又易于分割、分配——不僅自然形態的土地易于分割，土地權利的分割(如明清時期的“田底”、“田面”)也相對簡單。歷史上的“計口授田”屢有先例。當年的激進土改，雖然在是否該剝奪地主的問題上有強烈的爭議，但在土地分配環節上沒有多少質疑。東歐對國有企業搞“一人一份”的

證券私有化，引起不少爭論，但我們在“大包干”改革中“一人一份”地分配責任田，并沒有招致多少糾紛。如果當時工作做細一點，而且在分配之后就明確地權歸農，那應當是很簡單的，也不會有多少公平性方面的質疑。

　　“現狀”離“起點”有多遠

　　然而當時沒有這樣做——這當然有種種原因，或曰別無選擇，筆者并不想批評那時的做法，但不管怎樣，那時給人的印象是“責任田”似乎是一種臨時性的安排，以后如果不重搞集體化，好像也會不時地進行重分。因此不少地方采取的是抓鬮分地之類的簡易辦法。如果重分間隔期不長，這無疑是公平的。但如果知道從此就固定不再分了，那當初農民就會考慮別的辦法。如果把不經意的抓鬮形成的分配固定下來，部分在抓鬮中吃虧的農民是有意見的。

　　這種意見本來也并不難解決。然而后來不但提倡“承包”長期化，“30年不變”載入法典，而且以“增人不增地，減人不減地”等提法取消了公權力維持“份地平均”的責任。但是另一方面，農民的地權卻并未被認可，“上面”仍然擁有對土地進行“適當調整”的權力。不難想象，如此不以“均田”為職能的權力，如此有權無責的“調整”，往往人為擴大了地權不均。如1990年代筆者調查的一些地方，農民娶媳婦能否分地，全憑與干部關系如何，不分給你是“增人不增地”，分給你是“適當調整”，橫豎他都有理！甚至一些地區還以“效率”為理由推行否定“公平”的強制“調整”，如在“二田制”名義下把一般農戶土地抽走，作為“經營田”讓大戶集中承包，只給前者留下“口糧田”，而對大戶則增加“提留”率以提高干部所得。更不用說還有像著名的“蔣巷事件”那種現象，直接以權力趕走農民，圈占大片土地來搞“農業規模經營”了。

　　所有這一切加上二十年非農化“圈地”造成幾千萬無地農民，使得如今中國的土地實際控制狀況已經遠離“起點平等”。正當一些人聲稱不許地權歸農是為了防止“土地兼并”的時候，我國的土地兼并實際已在地權不歸農的情況下，依靠權力杠桿以遠比“私有制”下更快的速度進行著。按照美國加州大學河濱分校格里芬等幾位學者根據中國的相關數據做的統計，1990年代初中國農戶實際使用土地分配的基尼系數達到了0.41，另一份研究更表明，1995年我國農村農戶使用土地的基尼系數，在進行過土地重分的地區達到了0.47，沒有重分過的地區更高達0.50。而據說是經過了幾千年“土地私有自由買賣”、被有些朋友渲染為“無地則反”的中國土改前狀況，以基尼系數計，在許多地方也不過如此。其實中國歷史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。這和我們現在看到的情況是一樣的。

　　反對“30年不變”，就是反對地權歸農？

　　這樣，地權歸農如何實現就比當初復雜了。如今不少人說調查表明相當比例的農民不贊成“土地私有化”，我覺得至少在上述過程發展得比較典型的地區，出現這種調查結果并不奇怪。但是這就跟國企改革的情況一樣，農民與其說是反對“私有化”，不如說是反對不公正的私有化方式。這就像改革之初，如果取消人民公社不是以平分土地的方式，而是把公社宣布為社長的私人莊園，趕走農民或令其給社長打工，你說農民能干嗎？實際上，如今不少農民不僅不贊成固定現狀的“私有化”，而且反對“公有制”下的“30年不變”，要求進行土地重分。筆者在1997年組織對湖南農村的調查中，對“您家對土地關系未來的希望”這一問題，收集到的有效回答率為：(允許多項選擇，故總計不為100%)

　　A.“長期維持現狀，不再重分，份地永占，不得買賣”：20%

　　B.“延長重分周期(20年以上)”：12%

　　C.“10年左右重分一次”：44%

　　D.“三五年重分一次”：12%

　　E.“再分一次以解決現有問題，然后長期維持不變”：44%

　　F.“恢復集體耕作”：16%

　　G.“可以出租，但不許買賣土地”：16%

　　H.“土地私有(可以買賣)”：16%

　　I.其他、無所謂：0.9%。

　　從這一結果看，當時當地農民只有16%贊成“土地私有”，贊成維持現狀基礎上實行“份地永占”的人也才20%，遠低于主張縮短土地重分期限的人，而贊成“恢復集體耕作”的人居然與主張私有化的人相當。初看起來的確容易得到農民并不那么希望擁有地權的印象，但其實這是誤解。從主張“再分一次以解決現有問題，然后長期維持不變”的占到44%之多可以看出，比率更多的農民實際上是希望在“起點公平”的條件下實現地權歸農的。盡管在9年前的當時，意識形態的思維定勢使他們更愿意以“長期維持不變”、而不是以“私有”來表述這種地權，但是在此之前，他們希望優化、而不是凝固現狀，以期在起點公平的基礎上進入新的地權關系。

　　可見以農民對土地分配現狀的不滿、對“三十年不變”持有異議為理由，解釋為農民反對地權歸己，而情愿更加強化的地權歸官，這種解釋是完全錯誤的。但是也的確不能忽視農民對土地現狀的意見，一味強調現狀“不變”。如果在公有、私有、頻繁重分、就此固定這些簡單化的選項外增加選擇，例如“再分一次，然后穩定”，我們就能看到農民的真正意愿究竟是什么。

　　而上述分析也表明，在地權不歸農的情況下延續如今這種權利關系曖昧不明的現狀，已經積累了許多問題，而且造成了我國土地問題的復雜化。在20年前可以通過“承認平分現狀，從公平起點出發”而易于實現的地權歸農，如今操作起來已越來越不容易，而且可以設想，照此下去以后會更難。

　　應該說，同樣的基尼系數值，因操弄權力造成的占地不均比因“土地私有自由買賣”導致的占地不均更令人反感，同樣是農民放棄土地，被強“征”和自愿出賣感覺完全不同。而且后者的不滿會稀釋于社會內部，前者的不滿卻可能聚焦于政府，從而更加影響社會穩定。中國土地問題的嚴重性，還不在于耕地減少的趨勢無法扭轉(搞工業化就難免如此)，農民的分化不斷加劇(市場經濟是難免有分化的)，而在于這種失地和分化的性質惡劣，無論從社會主義還是從自由主義的角度講都完全沒有說得過去的理由。人們用“防止兼并”為理由拒絕地權歸農，但在地權不歸農的情況下“兼并”卻愈演愈烈，等到積重難返之后再考慮地權改革，地權歸農的操作難度就更大，引起社會震動的風險也會增加。我們應該避免這種惡性循環。

　　當前土地問題的實質

　　過去有一種傳統的說法：“農民問題的核心是土地問題”。這話對不對？要看你怎么理解所謂的“土地問題”了。如果像某種成說那樣，把“土地問題”理解為經濟意義上的“所有制問題”，那即使在傳統的農業時代，這話也言過其實。中國歷代的“農民戰爭”其實多系官逼民反導致的“民變”，而不是“土地革命”，主要是自耕農—流民反對官府而非“佃戶反對地主”，與“無地則反”的描述或“土地私有-自由買賣-土地集中-主佃沖突”的意識形態公式也不相干。

　　但如果像張曉山先生最近所說，“土地制度的核心是權利主體”，那么的確可以說，不僅傳統時代，即便今天中國已不是農業國，甚至“農村”、“農民”的非農業產值也已超過了傳統意義上的農業產值，土地問題仍然至關重要。我曾提出：今天農民問題的關鍵是：農民的數量要減少，農民的權利要提高。而農民權利升降的一個主要的標尺就是土地問題；農民的數量是喜劇性減少還是悲劇性減少，很大程度上也取決于土地問題。

　　土地問題并不能歸結為經濟意義上的所有制問題。李昌平先生曾主張“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意這個說法：私有制有各種各樣，我當然不能同意那種以專制權力“跑馬圈地”、趕走農民而造就地主的“私有制”。但“慎言”并非不言，在起點平等基礎上形成的農民土地所有制，我認為沒有理由反對。同樣，我認為也應該慎言“集體”，農民行使自由結社權形成的自治集體，如農會、合作社及股份制聯合體之類，當然是多多益善。但身份性、強制性的官式“集體”，往往是農民權利的損害者，的確是“慎言”的好。

　　農民土地私有制當然也有弊病，這不是什么“小農自由買賣造成土地兼并、無地則反”，也不是什么小農制會摧毀農民的“最后保障”，世界上私有者農民不但擁有生死存亡意義上的“最后保障”，而且享有福利國家式的退休、醫療等各種待遇的例子不勝枚舉，西歐發達國家不說了，劇變前的社會主義國家波蘭、南斯拉夫(它們在社會主義時代都沒有搞集體化)不都是這樣嗎？農民擁有私有產權和國家提供公共服務(所謂保障責任非“私有”)有何矛盾之處？而農民被剝奪了產權、國家卻推卸保障責任(將責任“私有化”)致使農民大量死亡的悲劇，在我們的歷史上難道很陌生嗎？

　　土地私有制的真正弊病，就是私有權如果絕對化，可能會妨礙公益建設和國土整治。因此對私有地權的公共干預多于對其他產權，在市場經濟中也是通例。但是這種干預要真正合乎公益，需要以政治民主來保證。而在沒有這種保證、因而權力不受制約的情況下，地權歸農就更為重要、不可或缺，其可能的弊病只會更小、不會更大；而地權歸官的害處絕對是更大，不會更小。

　　地權歸農應從底線做起

　　但是我國目前農民的地權不僅遠遠扯不上什么“絕對化”，而且達不到起碼的要求。不僅談不上“所有權”，而且“使用權”往往也有名無實。農民只是在別人特許下“使用著”土地而已。他們不僅沒有產權，而且“佃權”也很不可靠，不要說“永佃”，就是有限佃期也無法保證。這樣的地權狀況不要說經濟上達到積極的土地資源優化配置，就是政治上達到消極的“防危機”配置也還很勉強。經常失控的“圈地運動”、頻繁發生的土地沖突就是證明。而由于體制的局限，一次次的“土地新政”都不能解決問題。前面說過農業時代“土地問題”其實并非中國的主要亂源，而在如今的非農業時代，“土地問題”倒成了最大的不穩定因素之一，這實在說不過去。

　　因此，保護農民的地權必須從最基本的“底線”做起。首先那些意識形態上已非禁忌、紙面上也已允諾承認的權利，應當盡快落實，例如農民的“土地使用權”應該得到確實尊重，需要從農民手中得到“使用權”的有關方面，應該學會向農民“購買”而不是“征收”這種權利。如果國家規定

開發商擁有“90年的土地使用權”，那么他們應當向農民購買其中的30年，再向政府購買其余的60年——不是說由官員做主賣了再把地價的三分之一給農民，而是兩者都應該遵循合意原則，像“土地新政”那樣實行公開拍賣。農民和官員一樣，作為賣方有權說“不”。如果達不成合意而要強征，那就要在民主與法治的基礎上(而不是僅憑官員意志)充分證明該項用地的公益性。否則只有在農民的“使用權”期滿后才能“征用”——就像租約期滿后地主才能易佃一樣。

　　在商業性開發上，向農民“買地”當然比強征農民的地來得公平。要防止農民(主要是發達地區、城郊、城中村等高價區位的農民)獲得的賣地收益過高，可以開征地價累進稅，那也比低價強征土地要好。即便是公益性開發，也沒有理由拿農民做“犧牲”，“公益”也是利益，利益應當“擺平”，把農民作為交易方仍然比單純向農民行使權力更正當。如果為避免農民漫天要價損害公益而需要限制其交易權，這種限制則應當與“公權力”本身的公共性(民主性)相對應，以防止其為某些強勢利益集團所用。

　　向農民“買地”又何妨

　　對于向農民“買地”一向有兩種批評，一是怕農民一味說“不”、漫天要價而妨礙商業開發，二是怕農民一味說“是”，賤賣輕甩而導致農地過減，甚至“無地則反”。其實這兩種批評的自相矛盾已足可互為駁斥。對前一種擔心，我們應當相信農民也和今天的官員一樣是理性人，買方明白他們不會一味說“不”。當然他們可能不會像官員那樣輕易說“是”——不是因為他們比官員更聰明，而是因為他們賣的是自己的地，不像官員賣的是別人的地。但這難道是一種“弊病”嗎？如果這會減緩“商業開發”，那難道不正是這20年來政府三令五申、千方百計、殫精竭慮、苦心孤詣，發了無數的文件開了無數的會，強調“保護耕地、控制用地、暫時凍結、從嚴審批、地政反腐、垂直管理”而始終達不到的目的嗎？地權歸農，這目的就達到了，何樂而不為？

　　其實在這種情況下，連“土地新政”都不必搞了：“協議轉讓”之所以易生腐敗而需要代之以公開拍賣，就是因為官員賣的不是自家的地，容易受賄賤賣。如果是賣自家的地能有這種問題嗎？因此向農民買地，交易方式還可以更加靈活，是否拍賣都不必硬性規定，也就未必真會妨礙合理的商業開發。當然，這不是說雙方“自由交易”政府就無事可做，政府可以從規劃的角度對商業開發進行指導，可以為交易構筑和維護法治平臺、可以為雙方提供交易信息和其他中介服務，以降低交易成本——這才是經濟學意義上真正的降低交易成本，而不是像有些濫用新詞的朋友那樣，號稱以強權降低“交易成本”，實則是剝奪弱者的交易權利來單方面為強者降低“成本”，同時卻讓弱者承擔慘重的“成本”。

　　至于怕農民輕甩賤賣土地，這不是恰恰解除了前一個疑問、促進“商業開發”了嗎？當然，這實際上不太可能。放眼世界，哪個“土地私有制”國家能像我們這樣靠大量圈地創下“爆發式城市化”的奇跡？哪個“土地私有制”國家能夠使

房地產業者在巨富首富群體中占到如此大的比例？我們的許多官員不都是恰恰認定了農民不會輕甩賤賣，才反對地權歸農，認為這會毀了我們靠“圈地”創造的奇跡嗎？而東歐的私有化轉軌一度造成困難引起一些朋友的嘲笑，很重要的原因不就是“工會嚇跑投資者，農民趕走圈地客”嗎？

　　“調整一次，然后穩定”？

　　所以，地權改革說難很難，說易其實也很易，它與其說需要政府做很多事，不如說恰恰是省了政府很多事：它只要切實尊重已被承認的農民土地“使用權”，就是大大突破了。

　　進一步地，至少在農地方面，應當承認農民的土地所有權。(在土地“農轉非”問題上，農民也應當有受限的所有權)至于農民是以“集體”還是以農戶方式擁有這種地權，可以因地制宜，讓各村農民自行選擇。那種不管農民愿意與否地權必須歸“集體”而且必須歸官辦(即行政性)集體的規定應當打破。其實，過去就是因為這種規定，導致“征地款”堂而皇之地被“集體”官員拿走而失地農民往往被無情剝奪。民怨沸騰之下，近來決策層俯允民情，在征地改革中明確規定“征地款”必須發給農戶，不許以“集體”名義截留。這項改革是很得民心的。但這種變革無疑給所謂集體地權之說打了個大大的問號：征地款按理就應該給土地所有者，征“集體”的地，地款卻必須給農戶而不能給“集體”，這說得通嗎？反過來講，地款可以歸農戶，地權卻不能歸農戶，這是什么邏輯？過去官員借“集體”之名截留地款之弊，與強制性“集體地權”之弊不就是一回事嗎？如果現在仍然確認官員可以強制歸并地權，那他們用這種權力變著法兒“歸并地款”你攔得住嗎？

　　所以，在確認地款歸農之后，現在應該是承認地權歸農的時候了。農民應該有權選擇“集體所有”還是“農戶所有”。選擇“農戶所有”的以后還可以聯合起來，選擇“集體所有”的也應當留有“退出”機制。如果選擇農戶所有，也應該讓他們選擇實現的方式：是承認現狀呢，還是“調整一次，然后穩定”？無論哪種辦法，本來都不難操作，這種“調整”在現行土地制度中也是有規定的，在現狀離“平等起點”不太遠的情況下它不會引起什么震動。但如果那種權力玩弄土地的狀況持續下去，未來權力兼并造就既成事實后就很麻煩了，所以改革雖然應慎重，但也不宜久拖。

　　地權歸農后，官員就不應當亂“調整”了。而此前他們是可以“調整”的。但是市場經濟中的政府“調整”就應當講公平，而“效率”應當讓市場來推動。政府應該認可合法致富者，但不能用權力剝奪窮人和制造富人。像過去那樣，一面否定平均地權原則、一面用“調整”來造成“規模經營”，甚至干脆用“調整”來為財政“創收”，那就不如不“調整”！

　　底線之上，百花齊放

　　農民集體擁有地權當然是很好的。現代“小農”能夠在市場競爭中生存和發展，就是依托了合作制。所以集體主義是非常重要的。但為什么說選擇“集體所有”的也應當留有“退出”機制呢？因為一個號稱提倡集體主義的社會，首先應該保障結社權，取消“結社責”。換句話說，人們應該自由地而不是被迫組成各種集體，而我們現在恰恰兩者都缺：想結成的集體不能結成，而不想結成的集體卻又無法退出。不能退出的“集體”是什么意思？那在邏輯上等值于監獄。如果集體在人們的心目中與監獄類似，那怎么能夠喚起人們的集體認同感，即所謂集體主義意識呢？近來有個朋友竟然想不明白小崗村當年鬧單干為什么需要齊心協力按“血手印”搞“生死文書”，他說集體主義應該是用來搞“集體化”的，怎么會以集體主義來逃出“集體”呢？我想他應該明白這樣一個簡單的常識：把一群人關進監獄是不需要他們有什么“集體主義”的，但這群人如果想冒險越獄，那倒是必須有集體主義精神才行，各顧各是干不成的。同樣，在人民公社時代刮“共產風”、搞“一平二調”是不需要農民有什么集體主義的(只需要他們一盤散沙敢怒不敢言足矣)，倒是那時搞“瞞產私分”需要大家齊心才行。而那時的體制恰恰對這種集體主義是拼命打擊的。所以無怪乎我們國家提倡了幾十年“集體主義”，到頭來卻發現人們的合作是那么困難，公德是那樣的缺乏，公益精神是那么淡薄，自主組織資源是那樣的稀缺，以至于有人要大叫“人心散了”。

　　因此，與其說結社權是“自由主義”的需要，勿寧說“社會主義”更需要這種權利才對——實際上“社會主義”的詞根“社會”(society)，在西語中它與協會、學會等是一個詞，就是自由結社的意思。正如馬克思、滕尼斯等人指出的：從“共同體”到“社會”是個大進步，中世紀只有依附性的“共同體”，近代有了自由人的結社，才有了所謂“社會”。沒有自由結社就無所謂“社會”，又談何“社會主義”呢？然而今天在據說是“各顧各”的“資本主義社會”或者“個人主義的西方文化”中結社權早已不是問題，而在據說是提倡“集體主義”的我們這里它卻還八字沒有一撇。這已經夠莫名其妙了，有人卻還想以推行不準退出的“結社責”來促進“集體主義”，這不是南轅北轍嗎？我國如今這種“人心散了”的狀態，不就是因為結社權太少而“結社責”太多導致的嗎？

　　如果地權能夠歸農，或者更廣泛地說，如果農民的各種現代公民權利能夠在土地問題和其他問題上得到實現，那么無論在“農戶所有”還是“社區所有”的基礎上，農民都可以行使這些權利形成各種聯合，包括左派朋友的各種建議也都有了一試的基礎：從“歐文村”到“喀拉拉邦”，從蒙德拉貢到羅奇代爾，從基布茲到莫沙烏，不都是這樣發展起來的嗎？人民公社時代南街村一直貧窮落后，而農民有了分田單干的自由后，堅持“公社選擇”的南街才異軍突起。那么將來地權若能歸農，我們又何愁沒有更多的南街村(假如它的確反映了農民意愿的話)？

　　來源：經濟觀察報網

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