分稅制與解決土地財政之道

　　文/劉正山

　　最近，社會各界對土地財政的質疑和探討，已汗牛充棟。“土地財政”或者“賣地財政”，帶來了至少三大弊端：第一，被征地農民的利益難以得到保障，造成社會不穩定隱患；第二，給地方政府的投資沖動增加了巨大動力，使經濟發展的質量受損；第三，地方政府為了盡可能多的攫取土地出讓金和房地產相關稅費，有推高土地出讓金價格和房地產價格的內在動力，從而直接、間接地加速了房地產價格的上揚，嚴重透支了居民的未來消費能力。

　　當前我們面臨的緊迫問題是，如何解決“土地財政”問題？

　　土地財政的直接原因：分稅制

　　1994年實施的分稅制的意義不容否認，但是我們不能忽視此制度存在的先天性的不足——“1994年中國進行的分稅制改革主要是為了增加中央財政收入”(新華社2005年3月7日電)。

　　正因為如此，那些稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央。如消費稅、關稅劃為中央固定收入；企業所得稅按納稅人隸屬關系分別劃歸中央和地方；

增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成；除

證券交易印花稅和海洋石油資源稅外，其他稅收原則上劃為地方固定收入。

　　從實施的情況看，中央這次改革的目的是達到了。2004年，中央財政收入占全國財政收入的57.2%，比1993年的39%提高了18.2個百分點。

　　然而，分稅制將“財權上移”的同時，卻將“事權下移”。這樣一來，地方政府要做的事越來越多，但手中可支配的財力卻相對越來越少。加上不盡科學的政績考核機制，地方政府的官員要想升遷，必須自己想辦法籌措經費，將GDP搞上去。

　　地方政府該怎么辦？最好的辦法就是“土地財政”。因為，1994年分稅制體制開了一個“口子”——土地出讓金歸地方政府。于是，地方政府通過征地，以幾萬元每畝的低價，將土地從農民手中拿走，轉手通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍以上。據悉，某地每畝征地補償費僅3萬元，卻分期20年付款給農民。現在，在很多地區，土地出讓金已經成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。國務院發展研究中心的調查表明，土地出讓占地方財政預算外收入的60%以上，例如2003年浙江紹興縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預算外收入的69.3%。這就是這幾年地方為了GDP，拼命賣地、拼命建設開發區等等的原因。

　　解決“土地財政”之道

　　當前中央對于“土地財政”問題，采取的主要措施是“地根”政策，即將土地政策作為宏觀調控的手段，通過土地管制，遏制“圈地運動”(主要特點是地方政府違規，且主要是各種園區圈地)。

　　自2003年下半年以來，中央試圖以整頓開發區為突破口，減少“土地財政”帶來的危害。2003年8月8日，根據國務院的統一部署，國土資源部會同國家發展和改革委員會、監察部、建設部、

審計署組成的10個聯合督查組開赴到全國31個省、自治區和直轄市，對土地市場秩序治理整頓工作進行聯合督查，全面清理整頓各類開發區。這次清理整頓，雖然將全國6866個各類開發區核減掉了70%；規劃面積也壓縮了近70%，但這次整頓非但沒有遏止住亂占濫用土地的源頭，反而產生新的違法違規用地。根據國土資源部執法局對2004年10月至2005年5月部分城市衛片執法檢查情況統計，違法用地占新增建設用地、宗地面積的比例分別達到61%和50%，有的地方甚至高達80%。

　　鑒于此種情況，2004年出臺了“垂直管理”措施，試圖讓省以下的國土資源官員擺脫地方政府牽制，以便更獨立的監管土地使用。不過，實施“垂直管理”，有一個潛在的立論基礎：上級政府比下級政府更英明更清廉。這一立論是有問題的。上下級只是崗位的不同，分工的不同，而無優劣之分。縣、市級政府違法審批，省級政府未必就不會。例如，一些地方占地幾千畝的(被定性為違規的)大學城項目，不就是當地省政府批準的嗎？

　　“垂直管理”難以遏制“賣地沖動”，中央想出了新的措施——2006年7月24日，國務院發布《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，通過在國土資源部設立全國土地督察辦公室，并下設9個國家土地督察局的方式，使土地監察職能完全獨立于地方，以構建土地管理與監察的長效機制。

　　土地督察制度，可能難以起到預期作用。在沒有改變目前“財權上移、事權下移”的財政體制，沒有建立更科學的政績考核體系等前提下，這樣的措施實施起來會大打折扣。而且，地方政府“圈地”行為，牽扯方方面面，并非單純的強化土地管理就能解決的。2003年1月12日溫家寶總理在一個批示中直言不諱：“一些地方土地市場秩序混亂，非法占地、非法入市的問題相當嚴重，利用土地牟取暴利已經成為一些單位和個人‘尋租’的手段。不少國土部門管理松弛，有的甚至執法犯法，給不法分子大開方便之門。”

　　事實上，連續數年，四至七個部委聯合督察，都難以從根本上遏制土地違法問題，現在卻試圖讓一個部委的幾個督察局擔此大任，其效果如何，不難預料。

　　即使上層從“地根”政策上轉換出來，從分稅制上入手，重新合理地劃分中央稅與地方稅，將事權與財權配比，完善轉移支付制度，也未必能完全改變現在的土地財政問題。

　　只要“大政府”的局面沒有改變，政府官員依然將自己定位成“父母官”，機關和事業單位機構依然膨脹，人浮于事，通過正常的稅收途徑獲得的財政收入，依然滿足不了開支的需要。

　　當前財政開支的主要問題在于：第一，吃財政飯的人太多，需要越來越多的財政收入。根據中央黨校周天勇的統計：中國目前的官民供養比為1∶18。官方公布的資料顯示：行政管理費所占財政支出，從1989年的6.15%上升到2002年的18.6%。如果加上預算外和沒有列入預算的，實際數據可能遠遠高于這個數。

　　第二，政府的職能主要是提供公共產品，但是我國的基本公共品的財政支出比重偏低。2000年政府用于基本公共品的支出只占財政支出的43%，發達國家一般在70%。相反，中國政府公共支出越位很嚴重，譬如，經濟建設費仍然占財政支出的30%(預算外和沒有列入預算的，可能高于這個數據)。

　　由此可見，要解決土地財政問題，不解決上述這兩個問題,依靠完善分稅制等途徑，成效可能不會明顯。政府體制改革或許是解決問題的最終之道。

　　(作者系《中國土地》雜志主編、經濟學博士）

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