保障農民土地權益 需要邁出更大步伐

　　韓 俊

　　物權法草案目前已經有了重要進展，例如規定的用益物權中包括了土地承包經營權，明確了農村土地承包權和城市土地使用權實際上是不動產物權，并且規定設立統一的不動產權利登記制度。但物權法草案還有進一步修改的空間。我建議對涉及農民土地權益的問題作出更有力、更明確、更有操作性的規定。

　　農民的土地權利仍然很弱

　　最近幾年，由于推進農村稅費改革，由農民負擔問題引發的社會矛盾得到緩解或者基本消除了。現在農村最尖銳的矛盾主要跟土地問題有關，土地問題已成為當前農村經濟中不容回避的一個最突出的問題。用不同方式剝奪農民的土地，已成為新形勢下侵犯農民利益的最重要的形式。

　　一是農民集體土地所有權具體歸屬不明晰，農村集體土地產權治理結構不完善。農村土地歸農民集體所有，這在有關重要法律中，都有規定，但是，在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。土地集體所有制的基本內涵是，農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的“人人有份”的成員權，但并不擁有按份分割農地所有權的權利。在土地集體所有制下，農民“人走權失”，“退出權”被剝奪。“集體產權”的這種特征，使得集體與農民在權益關系上往往很模糊。村民委員會、村民小組是村民自治組織，不是全體農民以平等身份參加的集體經濟實體，不適于充當農民集體所有土地的所有權主體，農民集體所有實質上是一種所有權主體缺位的所有制。大量的調查表明，現在多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至相當一部分農村基層干部和縣鄉領導認為農村土地是國家的，想怎么處置就怎么處置。

　　二是農民土地承包權的性質尚不夠明確。農村改革以來，農民以承包方式獲得的土地使用權，又稱土地承包權，從法律性質看，農民土地承包權一開始就是以債權的形式出現的。土地承包權的債權屬性不利于農戶對抗鄉村集體干部隨意調整土地、更改土地合同的侵權行為。《農村土地承包法》明確規定，“在承包期內，發包方不得收回承包地”和“在承包期內，發包方不得調整承包地”，這就使得土地承包權中隱含了物權的一些排他性特征，但現行法律并沒有將農民的土地承包權明確界定為物權。

　　三是現行土地征用制度對農民明顯不公。在工業化過程中，尤其是在快速工業化、城市化過程中，農民的農業土地轉化為非農業用地是不可避免的，任何一個國家都要經歷這樣的過程。國家每征一畝地，鐵路、公路給農民的補償是5000～8000元。一些重大的基礎設施建設，征地款都沒有打足。工商業用地對農民的補償一般是2萬～3萬塊錢(包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費)，發達地區是3萬～5萬塊錢，而且這些錢不是直接補償給農民本人，征地款到村里之后如何分配又是一個很尖銳的問題。我國的農民失地問題突出表現在三個方面，一是土地農轉非速度太快，土地征占規模過大，失地農民群體越來越多；二是對失地農民補償太低，不足以解決他們的長遠生計；三是失地農民的社會保障、再就業困難。征地制度存在的一個根本性的問題是公權侵犯私權，行政權侵犯財產權。為了城市的公共利益就可以侵犯農民的土地財產權利，這種做法不符合十六屆三中全會提出的統籌城鄉社會經濟發展的精神。中央已經提出要實行工業反哺農業、城市帶動鄉村的方針，但在土地問題上，現實正相反，如有些地方低價征用農民土地，再低價出讓給企業，這是以農補工，不是以工補農。

　　四是農村宅基地的權利性質也不明確。農村宅基地是指農村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。農村宅基地分布廣、占地面積大，且近年來呈不斷增長之勢。根據國土資源部土地整理中心《全國土地利用變更調查報告》提供的數據，2004年全國村鎮建設用地總量為16.4萬平方公里(約2.46億畝)，已經接近于河南省的總面積，是城市建設用地總量的4.6倍，人均用地185平方米。按照宅基地產權演變的情況，可以將我國的宅基地立法分為兩個階段：第一個階段是1949年～1958年，宅基地屬于農民私有財產，可自由流轉；第二個階段是1959年至今，宅基地屬于農民集體所有，禁止宅基地流轉。現行農村宅基地屬農村集體組織所有，農民的宅基地的取得是無償和沒有成本的，取得后的使用也是無限期的，無流動性，也沒有福利性，既不能轉讓，也不能抵押和出讓。與城市居民擁有的處分其房屋的權利相比，這些限制是非常不必要的。

　　如何保障農民的土地權益

　　一是物權法應當把強化農民的土地權力，把賦予農民明確的、永久的完整的土地物權作為立法的主旨。農村土地實行集體所有、家庭承包經營。1984年中央一號文件規定，農民土地承包期15年不變。1993年，中央又提出，在原定的承包期到期后，再延長30年不變。從1993年到2006年，一晃13年過去了，離新一輪30年承包期到期還有17年。17年之后怎么辦？賦予農民明確的、永久的完整的土地物權，是一個比較容易規避意識形態的糾纏的選擇。在明確農民永久使用土地的同時，對土地農戶占有權、使用權、收益權、處置權等各項權能進行完善，克服當前農民土地產權殘缺的弊端。

　　二是物權法應賦予農民的承包地在30年承包期內的抵押權。《農村土地承包法》雖然為承包農民提供了更大的交易土地的自由，但沒有提供以承包權進行抵押的法律基礎。允許抵押將能使農民更充分并有保障地實現與土地權利相連的潛在經濟機會，也會促進農村土地與城市土地有更加同等的權利。土地使用權不能流通，農民始終是無產者。在這種情況下，土地即是農民的生存工具，從長期看有可能成為束縛農民手腳的枷鎖。

　　三是物權法應當賦予農民更大的處置宅基地的權利，應至少提供一些有限的靈活性。物權法草案對農民在處理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的權利限制過于嚴格。如果農戶僅可以將房屋轉讓給本集體內的農戶，由于在目前的法律下一個農戶只能擁有一處宅基地，那么有條件成為受讓人農戶的數量將會非常少。并且，農民通常會將很大一部分的可支配收入花在蓋房或翻修房屋上。由于經濟發展和人口遷移，越來越多的農民將會遷出農村，一旦他們決定遷到城市，由于市場幾乎不存在，農民面臨的難題是如何收回在房屋上的投資。因此，法律應提供更多的靈活性，宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓或者租賃給符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。

　　四是物權法應當為公平補償被征地農民建立一個通用的標準，或設定一個最低標準。這一標準應當能夠為其他法律和法規的具體規定提供指導。與土地征收或征用有關的法律規定是物權法草案的最大不足，需要引起關注。物權法草案中關于給予失地農民“合理補償”的籠統規定是難以達到保護農民土地權益目標的。現行的補償標準配合廣為施用的征地權力，已導致社會的不滿和政府對征地權的濫用。從中短期來看，可以采取的具體步驟包括增進補償的公平性以及改善征地的程序，以使其成為更加公平、更具有預見性、更能為社會所接受的標準。公正補償的根本目標是讓被征地者的經濟狀況與征地前相同，并且有可持續性。在現代市場經濟國家中，對征地用途沒有施加任何實質性限制的做法是極其異常的。國際上有許多方法來界定政府征用財產的權力適用范圍。大量國家的法律非常詳細地列出了被視為“公共利益”的用地目的；還有些國家則只是確立了一個寬泛的原則。從各國經驗看，征地法律必須明確、詳細和精確。在物權法這樣一個一般法律中關于征地補償規定較詳細的標準可能不合適，但規定一個作為基礎的標準非常關鍵。應當對公共利益和私人利益的邊界進行界定，對強制征地權獲得的土地用途進行限定，以使其更符合現代市場經濟的需要。

　　過去幾千年統治者沒有一個能解決農民的土地問題。我在參觀西柏坡時，看到描述淮海戰役的這樣一段文字：農民“把最后一個骨肉、最后一袋米、最后一件棉襖”都送給了解放軍。農民之所以廣泛地參加革命運動，并做出了重大犧牲，其根本目的就是要在共產黨的領導下，實現“耕者有其田”的社會理想。當時的農民，共產主義理論恐怕一時還弄不明白，即便掉腦袋也心甘情愿地跟共產黨跑，根本原因還在于“土地”這兩個字。中國革命的核心仍然是一場土地革命，因而，其勝利也是一場典型的土地革命的勝利。土地產權制度是一種基礎性的經濟制度，它是我們建立

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