什么因素促成了新豐電廠事件

　　□本報(bào)記者 韋黎兵

　　內(nèi)蒙古新豐電廠事件正在不斷發(fā)酵。這一次，上市銀行不得不出來(lái)說(shuō)話了。

　　8月23日，給新豐電廠的實(shí)際控股公司——內(nèi)蒙古電力(集團(tuán))有限責(zé)任公司——發(fā)放了大量貸款的建設(shè)銀行率先出來(lái)辯解說(shuō)建設(shè)銀行沒(méi)有違規(guī)發(fā)放信貸。

　　建行方面稱，為內(nèi)蒙古電力提供的貸款，是建行與內(nèi)蒙古自治區(qū)政府簽訂的金融合作意向協(xié)議提供的一攬子貸款之一。2006年以來(lái)，建行與地方政府的合作，成為各大銀行之最，建行先后與內(nèi)蒙古等15個(gè)省、區(qū)、市政府簽署了銀政合作協(xié)議，協(xié)議信貸額度合計(jì)高達(dá)13486億元。

　　但是，建設(shè)銀行發(fā)言人胡昌苗也不得不承認(rèn)，建行確實(shí)存在對(duì)宏觀政策不敏感、貸后管理措施不健全等問(wèn)題。

　　建設(shè)銀行的此番解釋針對(duì)的是最新爆出的消息：銀監(jiān)會(huì)日前披露，共有9家銀行和2家財(cái)務(wù)公司對(duì)內(nèi)蒙古電力�熂瘓F(tuán)�犛邢挢�(zé)任公司旗下的電力項(xiàng)目提供了貸款，總額超過(guò)200億元。其中有59.5億元的貸款進(jìn)入了7個(gè)被國(guó)家叫停的違規(guī)項(xiàng)目中。

　　在8月16日，國(guó)務(wù)院以“典型的漠視法紀(jì)、頂風(fēng)違規(guī)并造成嚴(yán)重后果、影響極壞的事件”這樣極其罕見(jiàn)的嚴(yán)厲語(yǔ)言來(lái)評(píng)價(jià)新豐電廠事件，并進(jìn)行通報(bào)批評(píng)后，圍繞新豐電廠事件的有關(guān)問(wèn)題被漸次曝光，引起廣泛關(guān)注。

　　中國(guó)社科院研究員辛向陽(yáng)認(rèn)為，隨著財(cái)稅體制改革、2002年電力改革和近年的大銀行改制上市，

中國(guó)經(jīng)濟(jì)中中觀和微觀層次的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制都發(fā)生了變化，出現(xiàn)了利益多元化、決策分散化的新局面，新豐電廠事件正是在這樣的大背景下發(fā)生的。

　　過(guò)去三年多，內(nèi)蒙古的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直可圈可點(diǎn)。2003年，內(nèi)蒙古創(chuàng)造了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資三個(gè)增速全國(guó)第一的成績(jī)，2004年、2005年其GDP增速一直名列全國(guó)各省區(qū)市之首，今年上半年，內(nèi)蒙古的GDP增速達(dá)到18.2%，仍然超過(guò)了全國(guó)其他各省區(qū)市，位列第一。

　　盡管很長(zhǎng)一段時(shí)間來(lái)，GDP增長(zhǎng)率一直是考量地方政府政績(jī)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，但是這一次，GDP增長(zhǎng)率沒(méi)有給內(nèi)蒙古官員帶來(lái)多少榮耀。在內(nèi)蒙古高企的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率背后是快速攀升的固定資產(chǎn)投資，其中，很大的一塊又是能源電力領(lǐng)域投資，這與中央政府從2003年就開(kāi)始的宏觀調(diào)控相悖。

　　特別是今年以來(lái)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)重又加速增長(zhǎng)、投資高企、能源電力領(lǐng)域投資多有失控，在這種情況下，內(nèi)蒙古頂風(fēng)繼續(xù)上馬眾多投資項(xiàng)目的行為，便不可避免地成為中央政府調(diào)控的對(duì)象。

　　辛向陽(yáng)詳細(xì)分析了中央與地方的關(guān)系后認(rèn)為，從1984年“財(cái)政分灶吃飯”開(kāi)始的分利化改革以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都使得地方政府實(shí)現(xiàn)自己獨(dú)立利益最大化的沖動(dòng)越來(lái)越大，這種沖動(dòng)的直接后果是有意無(wú)意地弱化了中央政府的權(quán)威。

　　在1994年分稅制改革后，地方財(cái)政在財(cái)政收入中的比重迅速下降，從1993年的78%下降到2004年的42.7%。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒(méi)有相應(yīng)地變化，一直在70%左右的水平上波動(dòng)。

　　中國(guó)社科院金融研究所研究員何帆認(rèn)為，在財(cái)政壓力不斷下移的情況下，地方政府必然要八仙過(guò)海各顯神通，不斷在土地出讓金和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大稅源等方面想辦法。

　　在財(cái)政壓力下移的同時(shí)，地方在行政事權(quán)中的分量越來(lái)越重。今年8月，財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉甚至撰文認(rèn)為：“世界范圍比較，中國(guó)政府的分權(quán)程度是最高的。除了外交、國(guó)防之外，幾乎所有的事務(wù)我們分不清哪些是中央職能、哪些是地方職能，基本上都是各級(jí)政府合作。”

　　辛向陽(yáng)認(rèn)為，在事權(quán)不清，地方政府還同時(shí)肩負(fù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)職能等多重職能的情況下，地方政府勢(shì)必充分利用自己的資源與中央政府討價(jià)還價(jià)，促使其作出對(duì)自己有利的制度安排，或者按照自己的利益理解來(lái)貫徹上級(jí)要求實(shí)施的制度規(guī)則。在利益多元化的情況下，地方為了自己本地的利益經(jīng)常會(huì)對(duì)中央政策貫徹不力或是在執(zhí)行上大打折扣。

　　顯然，除了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在沖動(dòng)外，各大商業(yè)銀行在內(nèi)蒙古新豐電廠事件中也扮演著重要的角色。

　　銀監(jiān)會(huì)披露的信息表明，竟然有9家銀行和2家財(cái)務(wù)公司，對(duì)新豐電廠的母公司內(nèi)蒙古電力集團(tuán)，提供了總額超過(guò)200億元的貸款：國(guó)開(kāi)行56.97億元、工行40.17億元、建行31.35億元、中行22.91億元、農(nóng)行18.05億元、交行11億元，還包括有中信、招商、民生等各家銀行，幾乎將國(guó)內(nèi)各大商業(yè)銀行全部囊括其中。這些貸款中，有59.5億元的貸款進(jìn)入了內(nèi)蒙古電力集團(tuán)7個(gè)被國(guó)家叫停的違規(guī)項(xiàng)目中。

　　在內(nèi)蒙古銀行界，各家銀行爭(zhēng)搶內(nèi)蒙古電廠大餐，已是業(yè)內(nèi)人盡皆知的秘密。問(wèn)題是，為什么這么多商業(yè)銀行都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這些項(xiàng)目存在的問(wèn)題呢？

　　銀行專家王元龍分析，中、建、交行超過(guò)1500多億的上市籌資規(guī)模，給各行的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了巨大的股東回報(bào)壓力。這種壓力在中國(guó)銀行業(yè)利息收入占總收入90%左右的情況下，在眾多商業(yè)銀行業(yè)務(wù)高度同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)中，很快就轉(zhuǎn)化為銀行的發(fā)放貸款壓力。

　　銀行的壓力還來(lái)源于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)變化。2005年10月，銀監(jiān)會(huì)主席劉明康首次提出，爭(zhēng)取市值最大化應(yīng)成為上市大銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)之一。2006年5月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《國(guó)有商業(yè)銀行公司治理及相關(guān)監(jiān)管指引》列出的三大類七項(xiàng)指標(biāo)體系，對(duì)總資產(chǎn)凈回報(bào)率、股本凈回報(bào)率、成本收入比等經(jīng)營(yíng)績(jī)效類指標(biāo)，都進(jìn)行了明確要求。

　　中國(guó)社科院金融研究所博士楊濤認(rèn)為，在近年全球性的流動(dòng)性過(guò)剩壓力的大背景下，銀行存差(存款和貸款的差額)從1994年的接近零增加到2006年的10萬(wàn)億元，使得銀行資金成本不斷上升，被動(dòng)增加的大量存差導(dǎo)致銀行的資金成本進(jìn)而是貸款壓力也不斷增加。這種情況下，各家銀行難免要陷入對(duì)傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)客戶電力企業(yè)的爭(zhēng)奪。

　　正是各家銀行的“慷慨”，使內(nèi)蒙古電力方面的投資飛增，根據(jù)內(nèi)蒙古電力協(xié)會(huì)的調(diào)查，內(nèi)蒙古電力方面的項(xiàng)目在2002年到2005年間增加了134個(gè)，總投資高達(dá)4000多億。此次被中央叫停的7個(gè)違規(guī)項(xiàng)目正在其中。

　　分析此次內(nèi)蒙古新豐電廠事件，還不能忽視另一個(gè)大背景，那就是電力改革。

　　從2002年年底開(kāi)始的為打破壟斷、實(shí)行政企分開(kāi)進(jìn)行的電力改革，卻在2003年大規(guī)模開(kāi)始的電荒中，演化為5大電力集團(tuán)與地方發(fā)電企業(yè)相互爭(zhēng)奪、跑馬圈地的開(kāi)始。

　　據(jù)華電國(guó)際旗下山東濰坊電廠一位管理人員介紹，2002年改革后，從國(guó)家電力公司分離出的11家公司，幾乎每個(gè)都自成系統(tǒng)，機(jī)構(gòu)設(shè)置增加，官員增加，公司運(yùn)行成本增加，相互之間為發(fā)電項(xiàng)目爭(zhēng)得頭破血流，在拿不到發(fā)改委批文的情況下，上級(jí)公司甚至暗示或者明令下級(jí)發(fā)電廠違規(guī)上新項(xiàng)目。

　　2003年以來(lái)，由于五大發(fā)電集團(tuán)在湖南、重慶、四川、內(nèi)蒙古等地競(jìng)爭(zhēng)激烈，一度迫使四川等部分地方政府插手，叫停違規(guī)項(xiàng)目。2004年電力建設(shè)的高潮階段，全國(guó)獲得批準(zhǔn)的項(xiàng)目?jī)H僅6110萬(wàn)千瓦，但在建電站規(guī)模卻達(dá)2.8億千瓦。僅內(nèi)蒙古一地，2005年就有高達(dá)860萬(wàn)千瓦的違規(guī)電站項(xiàng)目在建設(shè)。

　　在新豐電廠所在的豐鎮(zhèn)，包括新豐電廠在內(nèi)的三家電廠，就聚集了內(nèi)蒙古蒙電華能公司、內(nèi)蒙古電力集團(tuán)、北京能源投資集團(tuán)、華能集團(tuán)、神華集團(tuán)、中國(guó)華電集團(tuán)和中信泰富等7家專業(yè)電力企業(yè)或者大型電力投資者。

　　

國(guó)家發(fā)改委能源研究所吳鐘瑚研究員認(rèn)為，在電力改革的大背景下，一方面幾大電力集團(tuán)和地方電力公司紛紛競(jìng)爭(zhēng)上項(xiàng)目，而地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的考慮，尤其是內(nèi)蒙古、山西這樣的煤炭資源豐富的地方，政府為了延伸資源產(chǎn)業(yè)鏈，使得資源產(chǎn)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有更強(qiáng)的帶動(dòng)力，也非常鼓勵(lì)電力項(xiàng)目的上馬。從而產(chǎn)生了地方政府在電力項(xiàng)目上采取“上有政策，下有對(duì)策”的應(yīng)對(duì)方式，明知故犯，最后形成了內(nèi)蒙古的局面。?��] 爤iC辛向陽(yáng)認(rèn)為，新豐電廠事件給中國(guó)宏觀調(diào)控提出了新的課題。隨著分利化改革的逐漸深入，中央與地方之間的關(guān)系缺乏制度化建構(gòu)，地方的拉力在明顯增大。與此同時(shí)，銀行、電力行業(yè)的市場(chǎng)化改革也使這些行業(yè)的企業(yè)更多地從企業(yè)獨(dú)立利益出發(fā)，這使得這些企業(yè)的利益與地方政府的利益在一定程度和范圍內(nèi)重疊，從而使中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了難以遏制的高漲。

　　王元龍分析，以前中央對(duì)銀行的調(diào)控主要是行政手段。但是，銀行在改制上市之后形成的市值最大化壓力，使得銀行產(chǎn)生了更多獨(dú)立利益訴求，從而使銀行在這輪宏觀調(diào)控中，從以前中央政府的“調(diào)控工具”變?yōu)檎{(diào)控對(duì)象。

　　除此之外，王元龍還認(rèn)為，正如新豐電廠事件中表現(xiàn)出來(lái)的那樣，銀行在對(duì)利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行權(quán)衡時(shí)，“風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制并不健全”。另外就是對(duì)利率、

準(zhǔn)備金率等宏觀手段不敏感，從而使得這些手段并不非常有效。

　　財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚西也建議，今后宏觀調(diào)控應(yīng)該更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，但在目前銀行、電力等微觀主體的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)還不強(qiáng)的情況下，為避免經(jīng)濟(jì)的大起大落，行政手段不可避免。

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