推進貿易便利化 需構筑更加完善的商檢體系

　　商務部貿研院研究員 馬宇

　　進出口商檢作為國際貿易重要保障措施之一，對一國貿易的貢獻舉足輕重。在我國從貿易弱國成長為貿易強國的過程中，我國的商檢體系從法律法規建設到技術體系構建，也經歷了從不完善到相對完善的發展歷程。但隨著我國進出口額越來越大，國際貿易戰愈發復雜激烈，市場開始呼喚一個更加科學完善的商檢體系。

　　從我國商檢體系現狀看，無論是商檢目錄的科學性、商檢技術法規體系的完善度、還是商檢規則與國際規則的銜接度，都還有相當大的調整空間。

　　進出口商檢目錄(種類表)存在法理偏差

　　進出口商檢目錄(種類表)，主要是確定商檢種類的規模和范圍，并在此基礎上，根據相應技術規范進行合格評定，對列入種類表的進出口商品，進行強制性檢驗。通過對現行商檢目錄和實施效果的研究，還可深入分析商檢原則、對外貿易規模和范圍，法律規范性、及與國際規則和國際慣例的吻合度等，從而明晰商檢對我國公共利益及進出口貿易的影響。

　　經過長期調研我們發現，由于我國現行商檢種類表的確定和實施，與《商檢法》立法宗旨存在較大偏差，強制性商檢目錄過于寬泛且結構不合理，實施過程中缺乏明確的技術規范和標準，合格評定程序存在缺陷，導致商檢對公共利益的保障力度不夠，一定程度上制約了對外貿易、尤其是出口的發展。

　　第一，現行商檢種類和內容，未充分體現《商檢法》要求

　　為適應我國經濟社會發展需要，2002年我國對《商檢法》進行了修改。商檢立法宗旨中，取消了原對進出口商品的質檢要求，將社會公共利益列為商檢內容和目標，并首次提出規范進出口商檢行為的要求；將種類表制定原則從對外貿易發展需要，更改為保護人類健康和安全，保護動物或植物的生命和健康，保護環境，防止欺詐行為，維護國家安全；將進出口商檢依據，規范為國家技術規范的強制性要求和合格評定程序的要求，對尚無檢驗依據的情況，提出規范的處理原則，取消對商品質量、規格、數量、重量、包裝等的檢驗要求，同時取消依照對外貿易合同約定的檢驗標準實施檢驗的規定。

　　但從近四年的實施效果看，現行商檢行為與新《商檢法》要求，仍有很多不符之處，這在商檢種類表的確定和實施中，有清晰而廣泛的體現。

　　從1950年3月至2005年初，我國的商檢種類表共進行了21次制定和調整。初始階段以出口商檢為主，1980年代后進口商檢愈發受到重視，進口商檢種類表增速超過出口商檢。但直到目前為止，出口商檢種類仍超過進口商檢種類，2005年出口商檢(包括出口食品監督檢驗)3361種，比進口商檢(包括進口食品監督檢驗和入境民用商品驗證)的3206種多155種。

　　第二，種類表結構與特性，表明現行商檢存在偏差

　　按《商品名稱及編碼協調制度》(H.S編碼)歸類，2005年目錄中“檢驗檢疫類別”項下，共6567個種類(不包括進出境動植物及產品檢疫)。這6567個商品，可分別列入19個不同商品編碼類別和種類細目，其中針對進出口商品安全、衛生特性檢驗的商品數量，分別占總數的21.14%、17.25%、4.49%，三類商品僅占合計總數的42.88%，不到總數的一半。而針對進出口商品常規性能(質量、數量、規格、型號、重量、包裝等)檢驗的商品數量，卻分別占總數的23.19%和33.93%，合計占57.12%。

　　商檢種類表結構也不合理。

　　出口商檢種類(N代碼)2228個，比進口商檢種類(M代碼)多705個，占總量的59.4%；全部出口商檢種類(包括出口食品衛生監督檢驗[R代碼])3361個，比全部進口商檢種類(包括進口食品衛生監督檢驗[S代碼]、民用商品入境驗證[L代碼])還多155種，占全部商檢種類總量的51.18%。

　　從檢驗情況看，非安全、衛生的商檢比重過大。

　　2004年全國商檢貨物中，主要涉及安全、衛生類的商檢驗疫批次/貨值，占總批次/貨值的10.94%和8.28%，部份涉及安全、衛生類的商檢驗疫批次/貨值，占總批次/貨值的57.16%和75.62%，基本不涉及安全、衛生類的商檢驗疫批次/貨值，占總批次/貨值的31.90%和16.10%。可以說41%以上的商檢，執行的是1989年《商檢法》的職能，而根據修訂后的《商檢法》，這557.52萬批/2347.04億美元的貨物，不需納入檢驗檢疫范疇。

　　2003年出口商檢批次，占進出口商檢總批次的64.94%，2004年甚至提高到66.41%。2004年出口商檢總批次833.33萬次，比進口商檢多411.74萬次。

　　由于商檢工作量主要與批次有關，與商檢金額關系不大，說明我國將約三分之二的精力，放在了出口商檢上。綜合考慮前述因素，我國的商檢實際上有高達80~85%是不必要的。

　　商檢資源究竟怎樣配置才更科學合理，相關管理部門應予以考慮。

　　進出口商檢技術法規體系缺失

　　進出口商檢是技術性行政措施，沒有技術規范、標準、合格評定程序，商檢就無法操作，但我國至今仍未建立完整的商檢技術法規體系。

　　除了《商檢法》、《商檢法實施條例》、《食品衛生法》、《進出境動植物檢疫法》等國家法律法規之外，其他國家層面的技術法規，加之部門規章，也就是國家質檢總局頒布的總局令。從1999年三檢合一至2005年底，質檢總局直接與商檢相關的總局令只有24個，2002年后該局也未對《商檢法》修訂前的總局令，進行過清理。

　　除上述總局令外，其它都屬規范性文件，即由國家質檢總局辦公廳、或該局各業務部門頒發的通知、辦法、規定等文件，只能作為對現有技術法規的補充和細化，不能獨立作為技術法規依據有效執行，且都在系統內部執行。

　　此外，國家出入境檢驗檢疫局自1999年三檢合一后，曾發行過三套檢驗檢疫業務叢書，被視為該領域工作手冊，但無法作為商檢執法依據。

　　在缺乏國家統一技術規范的情況下，地方商檢部門只能根據有關法律法規和本地區情況，制定各自的商檢操作規范，這又導致各地商檢標準和程序不一致，對企業形成事實上的不公平。

　　這些技術制度本身也存在問題。如技術規范制度不完整，很多產品缺少基本的檢驗管理辦法/規程；規范性不夠，很多產品缺乏具體分類產品檢驗規程，即無法提出分類產品檢驗標準、合格評定程序的具體要求；可行性較差，很多產品采用類似的統一格式，卻無法明確列出對應產品的具體檢驗標準目錄，造成檢驗人員不能掌握有效檢驗標準或檢驗規程，從而無法正確執行檢驗規章制度。

　　此外，部分產品的檢驗標準，過于嚴苛以至于不合常理。如把產品、有關原材料和添加劑的所有標準一并列出，同樣造成檢驗人員無從選擇，或使檢驗能力和檢驗周期，大大超過配置的資源和流程。檢驗依據過于簡單或繁瑣，都易造成技術規范不可行問題。根據我們在某地的調查，60%以上的產品存在此類情況。

　　另外，技術規范制度內容與法律依據，有所不符。

　　技術規范制度中凡涉及商檢內容的，幾乎都將產品標準、合同標準、信用證要求和品質要求，一并列入檢驗依據，卻不能明確強調國家技術規范的強制性要求。

　　可見現有技術規范與種類表內的6567個產品，嚴重失衡，幾乎可認為我國商檢尚未建立起完整的技術規范體系。在此狀況下，商檢部門及其檢驗機構，必然難以準確、有效、客觀、公正地實施商檢行為。

　　進出口商檢屬行政許可措施

　　進出口商檢是強制性的，在行政措施上屬行政許可的一部分。作為我國對外貿易基本保障措施之一，商檢種類表的制定與實施，也必須與我國參與和認可的國際規則相符。但從現行該表的制定和實施看，卻存在諸多不吻合之處。

　　一是現行商檢內容，大大突破了《行政許可法》和《商檢法》規定。

　　進出口商檢種類表的設立，必須遵循行政許可的設定要求，即不屬于行政許可允許內容的事項，不應列入商檢內容。《商檢法》對商檢內容的規定，已明確了商品品質、數量、重量、規格型號、包裝外觀等，不屬于商檢內容，不應列入商檢內容之中。但現行種類表中，卻有高達57%屬商品常規性能檢驗。

　　二是進出口商檢存在重復檢驗問題。

　　《行政許可法》規定：可通過其他方式予以規范的事項，可不設行政許可，包括：公民、法人或其它組織能自主決定的；市場競爭機制能有效調節的；行業組織或中介機構能自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能解決的。這既是為充分利用市場和民間力量節約行政成本，也是為防止政府無限擴權侵犯公民和企業權利。

　　進出口商檢種類表的制定，也必須遵循該原則，特別是政府已采用行政監督管理手段實施的商品類別，不應再重復列入種類表強制檢驗范圍。如已實施的進出口食品生產企業衛生注冊/登記制度，出口產品質量許可證制度(新《商檢法實施條例》中，稱為“出口商品注冊登記管理”)，進出口化妝品生產企業衛生注冊登記管理制度，3C產品強制性認證制度，進口成套設備的監督管理制度(該項工作更確切的表述，應是管理而不是檢驗)，出口危險貨物包裝容器許可證制度。

　　從技術管理角度來說，上述注冊、登記、許可監管制度，已包括生產體系的過程控制、實物產品的前期確認、對體系和實物的后續監管與抽查，這些控制條件下的商品風險，已大大低于對進出口商品的批次抽樣檢驗風險，此時再列入種類表的強制檢驗要求沒必要。這種重復檢驗，已占現行商檢種類表的50%以上。

　　三是檢驗依據部分缺失。

　　《行政許可法》規定：“設定行政許可，應規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限”；“行政機關應將法律、法規、規章規定的有關行政許可事項、依據、條件、數量、程序、期限、以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等，在辦公場所公示”。因此，國家商檢部門在制定、調整必須實施檢驗的進出口商品目錄時，不僅應公布種類表目錄，還應同時公布與種類表相配套的技術規范、標準、合格評定程序，以便正確、及時執行。但迄今為止，仍沒有完整的商檢技術規范體系，致使超過一半的商品，沒有明確適用的檢驗依據。

　　四是商檢種類表制定程序存在欠缺。

　　根據《行政許可法》第十九條規定：實施行政許可，特別是涉及公共利益的重大行政許可事項，必須在擬定階段，由起草單位向社會公告并舉行聽證。

　　由于進出口商檢范圍廣泛，程序復雜，資源配置與投入巨大，對人身健康、生態環境及進出口貿易等有直接影響，因此不能不認為是與公共利益有密切關系的重大國家行政行為。但《商檢法實施條例》僅規定“國家質檢總局制定、調整目錄時，應征求國務院對外貿易主管部門、海關總署等有關方面的意見”，不夠充分也不妥。這些部門雖是貿易主管部門，但仍屬行政機關，不能完全代表公共利益，更不能代表進出口貿易相關人。因此商檢種類表擬定過程中，除應征詢海關總署和商務部意見外，還應舉行聽證會或論證會，征求社會各界代表及相關企業意見 。

　　進出口商檢難以銜接國際規則

　　我國在加入世貿組織議定書中，對質檢有關工作與WTO原則要求的一致性，作出了承諾，包括技術法規、標準、合格評定程序、國民待遇、透明度等多方面內容。

　　我國商檢雖然確定了種類表，但未同時建立相對應的、完善的技術法規體系，即在沒有技術法規體系的情況下，就預設了商檢種類表。而WTO/TBT協議，則是通過技術法規確定強制執行產品、及其產品特性和管理要求，這從程序上來說是相反的。

　　從實際情況看，采用WTO技術法規的概念，比起我國現行的種類表目錄與技術依據分離，其更符合政府行政行為規范性與可行性的要求，也更接近我國行政許可法要求。

　　WTO/TBT協議中的技術法規，一般由中央政府機構制定、采用和實施，地方政府機構和非政府機構，只可在符合中央政府機構制定、采用和實施的技術法規條件下，才能制定、采用和實施技術法規，并接受中央政府機構的管理和保證。從這一協議原則看，在國家質檢總局未建立有效技術法規體系的前提下，各地方直屬檢驗檢疫局自行設置的規章制度，不符合WTO/TBT協議要求，也不符合我國法律法規和部門規章制度的體系要求。

　　如此一來，同一種商品在不同地區檢驗時，依據標準就可能不一致，從而產生實際上的不平等待遇，也不利于高標準維護公共利益。

　　相對于WTO/TBT協議中的“標準”定義，我國經公認機構批準的標準，除行業標準外主要是國標，國標又分為強制性標準GB和非強制性標準GB/T兩類。但即使是強制性標準GB，也無法直接作為技術法規，因其缺少管理規定在內的文件，并且它的頒布，缺少中央政府批準的法律程序，只是由中國標準化管理委員會發布。由于我國經公認機構批準標準的缺乏，致使在種類表檢驗依據中，大量采用了合同標準、生產國標準、國外標準、企業標準及內部方法等。而這些標準與WTO/TBT的定義不相符。更重要的是，這種狀況導致進出口商檢標準混亂，致使其缺乏權威性和公正性。

　　進出口商檢的合格評定程序，往往指商檢實施細則或操作規程，但我國進出口商檢在實際操作中，這些細則和規程，絕大部分由直屬(地方)檢驗檢疫機構、或更下一級的檢驗檢疫分支機構各自制定。但按WTO/TBT協議中的上述協議原則來看，在國家相關管理部門未建立有效技術法規、標準、合格評定程序體系的前提下，各地方檢驗檢疫局自行設置的細則和規程，不符合WTO/TBT協議精神要求，由此會產生同一類的種類表目錄商品，在全國各檢驗檢疫機構有不同的合格評定程序，并將產生不同的合格評定結果。

　　WTO/TBT協議中的合格評定程序，是一種滿足不同風險評估方式的單一程序或組合程序，其可根據不同國別、經濟發達程度、產品技術結構、貿易規模、安全衛生特性、誠信條件等因素，選擇不同的合格評定程序模式，以減少對國際貿易的不當障礙或影響。但這種不同風險評估方式的合格評定程序，在我國現有檢驗檢疫的實施細則和操作規程中，還未能充分體現。相反，《商檢法》及其實施條例，把檢驗方式和監督管理，分離成兩種行政措施，形成了重復交叉管理，容易造成進出口貿易中的不必要障礙。

　　WTO/TBT協議強調，各成員國應保證只要可能，經雙方磋商，即接受其它成員合格評定程序的結果。

　　這種認可方式，可大大加快貿易速度，降低技術壁壘風險，降低行政資源投入成本。

　　但由于我國目前未建立全國統一的檢驗檢疫技術法規、標準、合格評定程序，因此難以與其他成員方相互認可。由于相互認可只能在成員方政府間展開，其他機構無法替代，致使這一對我國貿易發展有重要積極意義的工作，無法有效進行。

　　我國在加入WTO協議中，承諾“使《商檢法》及其《實施條例》，符合TBT協定國民待遇原則等規定”，“保證對進口產品和本國產品，適用相同的技術法規、標準和合格評定程序”。

　　這一承諾近年來正在逐步落實，最明顯的是3C強制性認證制度的實施，合并了原有國內CCEE認證標志、進口CCIB認證標志制度，完全統一了3C進口產品和3C國內產品適用的技術法規、標準和合格評定程序。并在機電產品基礎上，逐步擴大到

化工產品及輕工產品中。

　　但從數量上來說，種類表中實施入境3C強制性認證目錄的僅295種(2005年、2006年增加到380種)，而實施進口檢驗商品(工業品)目錄的有1523種，完全統一技術法規、標準、合格評定程序的商品，僅占進口檢驗商品目錄的16.23%。

　　另外，83%強的商品技術法規、標準、合格評定程序，還有待國家建立統一的技術法規體系后，才能一致起來。

　　與公眾有最直接利益關系的進口食品檢驗，也存在一定缺陷。

　　2003年底全國共有15類食品，實施了質量安全(QS標志)的市場準入制度，包括米、面、油、醬油、醋、肉制品、乳制品、飲料、茶葉、調味品、

方便食品、罐頭、冷凍飲品、膨化食品和速凍米面等，但在進口食品種類表目錄1338個商品中，并未采用QS標志的市場認證制度，仍采用進口食品監督檢驗和食品標簽審核制度。

　　由于我國的進出口商品檢驗與國內生產和流通，屬不同政府部門管理，管理體制、標準和程序、方式等都有所不同，所以在個別商品上，或許可以統一標準，但全面履行WTO/TBT協議國民待遇承諾，仍面臨很大難度。

　　不斷推進貿易便利化，使我國從貿易大國成長為貿易強國，這些目標不僅重要而且必要。但這些目標的實現，都離不開一個科學完善的商檢體系。因此，怎樣采取多種手段，構筑一個與我國對外貿易增速發展相匹配的商檢體系，已成為相關管理部門必須深入思考并盡快解決的問題。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。