舒圣祥

　　備受關注的《物權法(草案)》第五次提請全國人大常委會審議，“平等保護”公產私產，是《物權法(草案)》的一大亮點。美中不足的是，《物權法(草案)》同時卻為“平等保護”留下了一個缺口：對“公共利益”未做出界定。理由是，“不宜也難以對各種公共利益作出統一規定”。

　　《物權法(草案)》規定：為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收農村集體所有的土地和城市房屋及其他不動產。顯然，“公共利益”是政府有權征收公民私產的前提條件，是預防公共權力濫用的約束性規定，旨在保護公民私有財產不被公共權力肆意侵犯。然而，一個如此重要的約束性規定，卻并沒有明確的法律界定，可想而知其約束效果會如何糟糕。比如“嘉禾事件”，“公共利益”就成了違法行政的擋箭牌。

　　“公共利益”和“私人利益”本就是此消彼長的關系，不界定“公共利益”，必然會留下被濫用的機會，而“公共利益”被濫用的直接受害者，只能是“私人利益”。某種程度上，不界定“公共利益”，等于就是放縱對“私人利益”的侵犯，“平等保護”又如何能實現呢？

　　全國人大法律委員會不界定“公共利益”，理由有兩個，一是“不宜”，二是“難以”。前者是立法必要的問題，后者是立法技巧的問題。先來看“不宜”。以“征收屬于公權力的行使，而《物權法》是民事法律”作為“不宜”理由，我認為是說不通的。征收固然是行使公權力，可被征收的對象卻是公民的物權，《物權法》的立法目的就是要“保護權利人的物權”，而不界定“公共利益”就無法實現立法目的。因此，界定“公共利益”不僅是必要的，更是必須的，是迫切的。

　　再來看“難以”。確實，在不同領域內，在不同情形下，“公共利益”是不同的，情況相當復雜。但既然界定不可或缺，那就只有華山一條路：排除萬難，攻克難關。

　　何況，界定“公共利益”也并非毫無辦法，有專家建議采取“概括加列舉再加排除”的方式來界定，我看就很可行。先給“公共利益”下一個簡要的定義；再盡可能全面地列舉出屬于公共利益范疇的事項，如國防設備、交通事業、水利事業、公共衛生，等等；再次，設立一個概括性的兜底條款，即“無法列舉或難以列舉的其他應屬于公共利益范疇的事項”；最后，再設立一個排除條款，明確排除那些不屬于“公共利益”范圍的事項，如企業從事商業性開發，政府興建

　　立法是為了使用，矛盾因此無法避開，立法機關不界定“公共利益”，只能是把界定的權力“下放”給行政機關，讓行政機關在執法過程中“自行立法”。這個意義上，不界定“公共利益”，等于是擴大了執法者的權力而縮小了公民的權利，“平等保護”在起跑點已然一前一后了。

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