林伯強

　　8月中旬，國務院常務會議對內蒙古新豐電廠項目違規建設和發生的重大施工事故作出了“超常規”處理。其實，電廠違規建設的情況在其他很多地方都存在，發生的重大施工事故也很多，違規建設和發生的重大施工事故也應當不少，這次嚴格處理，的確與目前的宏觀調控，以及電力的過度投資有關。

　　國企“以大為先”的經營特性

　　中國是僅次于美國的世界第二大電力生產國。近3年來，電力生產以前所未有的速度擴張。電力裝機容量從2002年底的3.6億千瓦提高到2005年底的5.1億千瓦。目前電力已基本平衡，在建裝機容量仍然巨大，大部分將在兩年以內投產發電。即使這兩年沒有大量新批項目和比較溫和的電力需求，到2007年底，估計裝機容量過�？蛇_10%。國務院此次“超常規”懲治違規電廠，是對地方政府在看得見電力過剩的情況下，電力投資熱情依然不減的強烈警示。

　　電力直接影響商業投資環境，缺電的社會經濟壓力是電力過度投資基本條件。首先，沒有政府約束，國有電力企業很容易按國企的“以大為先”的經營特性，投資超過需要的供電能力。電力短缺使政府的約束乏力，為“以大為先”的發揮提供了可能。

　　其次，由于發電項目通常采用由電力部門與當地政府合資的形式，且地方政府追求地方經濟增長，電力還是利稅大戶，因此地方政府有政治與財政上的動機在本地區發展電力項目。

　　再次，國有銀行對電力貸款的風險估計不足。電廠投資的貸款效益好，且償還資金及時。投資電廠一直是各大銀行爭搶貸款的對象。通常銀行貸款給發電企業的效率很高，銀行間的激烈競爭導致有時不僅沒有詳細審核可行性和環評報告，也不清楚項目是否被核準開工�，F在看來，沒達到國家要求的20%的資本金，重復貸款都不是稀奇的事情。電力項目資金非常充足，對電力需求的增長預期可以根據自己的需要解釋，電力大投資就開始了。

　　于是就有了五大發電公司“跑馬圈地”和5年裝機翻一番的大膽規劃，地方發電集團的擴張有過之而無不及。國企的“以大為先”的經營特性，在缺電的大環境下，在一些地方政府和國有銀行的支持下，發揮得淋漓盡致，缺電的社會壓力當然也起到了推波助瀾的作用，許多電力項目沒有經過審批程序就開始動工。據統計，2004年一年新開工的電廠竟是當年總裝機容量的40%。2004年批準新建電廠的總裝機容量為6000萬千瓦，而實際開工的發電廠卻達到了1.8億千瓦，違規開工達1.2億千瓦，是批準開工的兩倍。其中，國家批準立項，但是沒有核準開工的為2400萬千瓦。至2004年末，政府對電力投資進行

　　長期負面影響大于短期損失

　　之后，宏觀調控涉及諸多方面的利益，更由于電力仍然短缺，具體執行事實上難度很大，這一點從仍然不斷增加的電廠投資得到證明。這場大缺電引起的電力大投資的顯著特點是，加快電力建設的同時，產生了許多盲目無序建設，除了沒有充分評價其環境影響，對于電廠布局、資源、交通、用水和最小成本都沒有時間充分評價。電力過度投資雖然是浪費，但并不可怕。以中國的快速經濟增長對電力的需求，過剩只要2~3年就可消化，對于可運營30至50年的電站，短期損失可以容忍。然而，這一輪電力大投資由于事先沒有預見而沒有準備；沒有準備又導致無法從容地進行環保評估和資源優化配置。這么多的電廠在這么短的時間內開工建成，不該上的項目上了，則可能對當地的經濟和整體生態環境帶來嚴重的破壞，其影響將長達30~50年，或更長，這才是這一輪電廠大投資最嚴重的負面影響。

　　然而，對那些被叫停的電廠，畢竟相當大的資金已經投入，很難想象如何拆除一個建成的100萬千瓦大電廠，這些工程環境影響評價文件可以重新審批，電站終將建成，地方政府會盡量尋求解救辦法。事實上，2005年國家環�？偩中�布因違反《環境影響評價法》而停建的26個大型項目也先后通過環境影響評價文件的審批而繼續建設。

　　這次電力過度投資的長期負面影響肯定大于短期損失。電力是一個典型的資本密集型行業，社會經濟成本很大，大短缺與大過剩使得電力行業的可持續發展受到質疑。電力行業目前面臨許多困難問題，必須進行電力深層體制改革，以確實保證電力投資符合環保要求和資源優化配置。嚴謹的中長期

　　過度投資為何仍受追逐

　　即使目前電力過度投資已是不爭的事實，電力項目仍受銀行追逐，仍受地方政府推崇，電力企業仍因此豪氣高漲。對于違規電站項目，先不說停建，即使拖幾年建也將使投資者蒙受重大經濟損失。進一步說，即使沒有叫停，大量在建電力項目投產期在2006~2008年之間，這正是電力過剩之時，電力過剩會影響發電企業效益，投資風險銀行是看得到的。我不同意銀行貸款不慎的說法，問題在于電力投資的是國有企業，絕大部分資金來自國有銀行，過度投資除了當權者的業績會受影響，損失是國家的，這就形成了一個風險防范機制，至少是一個合理預期：電力投資是國家的，銀行貸款是國家的，電力企業實在不行了，政府可以漲電價。這也是一個很奇怪的機制，缺電時漲電價，過剩時還要漲電價。

　　因此，電力行業的一個根本問題是國有企業一家獨大，越做越大，國企的高度集中是電力行業許多問題的根源。發電早就對民營和外企開發，為什么這一輪電力大投資，民營和外企參與甚微，是不是值得我們深思？在目前國企一家獨大的情況下，如何鼓勵民營企業和外資的參與，需要政府有關部門的慎重考慮。(作者為廈門大學中國能源經濟研究中心主任，金融系教授)