王義偉／文

　　違法者多如牛毛，關鍵原因在于《土地管理法》賦予政府部門代表國家對土地強行征收、壟斷經營的權力，由此產生了巨大的利益驅動的能量，使得地方政府不惜違法，侵占農民土地。

　　如果修改《土地管理法》，應該取消、至少要弱化政府部門的土地經營功能，讓政府部門將更多的精力放在土地利用規劃和監管上。

　　如果按照與一個時代的關系劃分，法律法規可以分為三類：超前的、滯后的、不超前也不滯后的。中國的改革開放進行了不到30年，相關法律法規的出臺速度很快，有的就是急就章，可是社會經濟發展更快。這樣的落差就決定了，有些法律是落后于時代要求的，這些法律，如果不進行及時的修改，就會制約國民經濟的發展。

　　在筆者看來，《土地管理法》雖然面世之后已經修改兩次，但仍然是一部落后于時代需求的法律，需要修改，需要大幅度的、實質性的修改。

　　違法者多如牛毛

　　為什么說《土地管理法》落后了，其中一個重要的證據就是在土地管理方面，違法現象太多了、違法者太多了。

　　不久前，國土資源部有關官員對外透露：今年頭5個月，全國國土資源部門共立案土地違法案件25153起，涉及的土地面積達到12241.7公頃，同比上升了近20%。一些城市的違法用地宗數和面積分別占新增建設用地宗數和面積的60%左右和50%，有的高達90%以上。

　　談到國土部的查處行動，這位官員表示，最近國土部連發通知，要求嚴肅查處土地違法問題。查處的重點主要是：(1)“以租代征”；(2)調整規劃規避國務院審批基本農田；(3)違反國家產業政策供地；(4)開發區再度擴張。

　　具體到“以租代征”，這位官員說，這雖然是新出現的土地違法行為，但它已不是個別現象了，各地都有，帶有普遍性。國土部通過調查發現，有的地方不僅村組自己出租、企業到村組租賃，連政府也從農民手里租來土地出租給企業。西部某城市搞了一個工業小區，占地2000多畝，全部是租用農民集體土地，而且還違反規劃。“以租代征”最典型的特征就是“三個規避”：規避依法審批、規避依法繳納新增建設用地有償使用費、規避依法繳納征地補償費和安置補助費。這樣一來，就會產生三個嚴重后果，即土地違法者更加隨意地占用耕地、更加隨意地侵害農民權益、更加隨意地損害國家利益。

　　筆者相信，全國的國土部門加起來，力量也是有限的，5個月查處25153起土地違法案件，已經達到了國土部門的能力極限，未被查出的案件肯定更多。加上上文所述，有的城市違法面積高達90%，和以租代征“帶有普遍性”等現象，用多如牛毛來形容土地管理領域的違法者，一點也不為過。

　　為什么違法

　　違法者太多，一方面要求有關部門加強執法、嚴肅處理違法者、樹立法律權威，但是從另一方面也在提醒我們，違法者太多，是否說明這部法律落后了。

　　是的，《土地管理法》已經落后了，落后于時代的需要了。原因如下：

　　第一，《土地管理法》賦予政府部門代表國家對土地強行征收、壟斷經營的權力，由此產生了巨大的利益驅動的能量，使得地方政府不惜違法，侵占農民土地。

　　根據該法，中國的土地分為全民所有制和勞動群眾集體所有制。“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”什么是公共利益，法律沒有交待清楚，這就增加了地方政府征用農村集體土地的隨意性。

　　另外，該法第五章“建設用地”部分，基本上是一些強制性的行政措施，農民作為土地的主人，除了被動接受，沒有任何談判的資格。

　　法律賦予了政府部門幾乎不受約束的征地權力，這其間無論是對地方政府財政，還是對有關部門的有關官員，又蘊含著巨大的經濟利益，這是地方政府違法占地愈演愈烈的根本原因之一。

　　第二，政府部門壟斷性的經營，一方面使失地農民增加，基本生存受到威脅，同時也增加了用地單位的成本，這直接促成了土地所有者與使用者“以租代征”的灰色交易，造成違法。

　　第三，該法第五十五條規定，新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發。

　　這樣的條款在實際操作過程中，形同虛設。試問，現在的地方政府，有哪一個將賣地的收入用在耕地開發上了？

　　土地有償使用費沒有用在耕地開發上，就是違法。這樣的違法，恐怕也是有普遍性的。

　　如何修改土地法

　　首先討論一個原則性的問題：在經濟發展過程中，政府部門的職責，到底是裁判，還是裁判兼運動員。

　　答案自然很清楚，政府部門應該站在公正的立場上，做一個裁判，而不要下場踢球，與民爭利。

　　但是，現行的《土地管理法》，卻讓我們的政府部門既做規劃者、監管者，又做經營者，從土地差價中賺取巨額的資金。

　　如果對《土地管理法》進行修改，這是必須解決的一個原則性問題，就是讓政府有關部門從經營者的位置上退下來，專心做好規劃者和監管者這個角色。

　　這樣的修改，并沒有撼動土地公有制這個原則。事實上，現在一直在升值、一直在為地方政府帶來滾滾財源的，是土地之上的使用權，真正的土地一直是公有的。這種使用權，具有商品的性質。更重要的是，一部分土地是農民集體所有，對于農民集體所有的土地，在征用的時候，是不能強制的，也不能說給多少補償費就給多少補償費，一點商量的余地都沒有。因為農民才是土地真正的主人。在國土部官員一再強調“以租代征”嚴重違法、侵害農民權益的時候，也有不同意見，認為“以租代征”從某種角度講，是保護了農民利益，因為這樣下來，土地仍然是農民的。

　　如果對《土地管理法》的修改，不能消除地方政府土地經營者的角色，筆者認為，至少應該淡化其功能，將更多的土地權利讓給土地所有者，尤其是農民。至于如何淡化，相信法律專家會有相應的辦法。

　　改革開放以來，中國的立法有一個不成文的習慣，法律的制定涉及哪個部門，就由哪個部門負責。這樣的習慣，助長了立法腐敗，使得相關部門在制定法律時，想方設法擴大自己的權力。此風不可長。

　　希望對《土地管理法》的修改，不是由國土資源部門提出，而是由超越政府背景、超越利益鏈條的

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