新一輪的嚴格土地管理風(fēng)暴即將來臨。據(jù)國土資源部8月14日公布的《地籍管理“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《綱要》)，構(gòu)建現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)管理體制、統(tǒng)一的土地管理基礎(chǔ)平臺已經(jīng)成為我國“十一五”期間地籍管理的總體目標(biāo)。除此之外，我國將力爭在2010年前初步建立“權(quán)責(zé)明確、歸屬清晰、保護嚴格、依法流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度。

　　《綱要》出臺之前，我國的基本土地管理仍沿襲較為陳舊的制度體系。在改革和經(jīng)濟建設(shè)不斷步入深水區(qū)后，舊有的土地管理體制很難適應(yīng)現(xiàn)有的經(jīng)濟狀況。國家相關(guān)部門一直在制定具體的規(guī)章和實施細則，以彌補土地管理中的缺陷和不足，如今年5月30日國土資源部出臺的《關(guān)于當(dāng)前進一步從嚴土地管理的緊急通知》，側(cè)重于房地產(chǎn)市場的土地供給規(guī)劃。此次《綱要》的出臺，使得真正綱領(lǐng)性的土地管理政策有望得以進一步深入和完善。

　　世易時移，變法宜矣。《綱要》的出臺，無論是從微觀的土地權(quán)利流轉(zhuǎn)、建設(shè)、工業(yè)用地的審批與管理，土地轉(zhuǎn)讓中的補償?shù)龋贿�是從宏觀的土地作為基本要素在經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，管理綱要均有所涉獵。

　　盡管意義深遠，但《綱要》的具體實踐仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。在維持土地國家所有制和集體所有制的情況下，如何實現(xiàn)土地使用權(quán)的順利轉(zhuǎn)讓，提供一個使各方滿意的解決方案，并以此為基礎(chǔ)，明晰土地產(chǎn)權(quán)制度，這是一個非常具有創(chuàng)新性的課題。

　　具體而言，其根本阻力在于，地方政府作為土地轉(zhuǎn)讓的主要負責(zé)方，在地籍管理中承擔(dān)了直接管理者的角色。然而地方政府亦難逃利益驅(qū)動機制的影響。主要政績考核指標(biāo)GDP增長的需要，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以提升城市形象的需要，招商引資提高居民收入水平的需要，如此種種，不一而足，均指向了土地使用權(quán)這一寶貴資源的分配。因此，地方政府在與中央政府的博弈中，常常會從區(qū)域和局部的利益著想，這將導(dǎo)致非法使用土地的發(fā)生。

　　據(jù)新華社8月15日的消息，鄭州市政府日前公布了國家對今年鄭州市土地使用情況的檢查結(jié)果。在市區(qū)新增的741宗建設(shè)用地中，違法用地664宗，占總數(shù)的89%。這一檢查結(jié)果，是國家利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)，才得到認定。這一事例充分表明，一些基層土地管理從屬于地方政府經(jīng)濟建設(shè)的大局，瞞報土地使用情況的現(xiàn)象還不可避免地存在，違法違規(guī)的土地占用暫時還很難有效遏制。這些公然的違規(guī)行為表面上實現(xiàn)了招商引資，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，然而絕大多數(shù)項目是破壞了土地使用的合理限度，給經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重的威脅。

　　另外，違規(guī)土地使用權(quán)讓渡很難保證確保了原有土地讓渡人的合法權(quán)益，離國家要求的合理安置土地使用權(quán)出讓者的要求更是相去甚遠，違背了建立和諧社會的基本方針。

　　針對這些問題，如何建立合理的中央和地方基層管理權(quán)力分工，恐怕是解決問題的關(guān)鍵，前不久實行的土地督察制度，即是一項前期試點，然而其核心仍在于加強對基層行為的監(jiān)督管理，未能觸及權(quán)力分工這一根本問題。當(dāng)然，如果建立層層上報審批的土地管理制度，行政成本也同樣高昂。解決之道在于建立一個獨立于地方政府的土地審批核查機構(gòu)，使其運作獨立于基層經(jīng)濟建設(shè)利益的驅(qū)動，保持其公正、獨立的權(quán)力地位，同時能從宏觀的角度出發(fā)，合理利用土地資源，保證國家整體利益的實現(xiàn)。

　　《綱要》的目標(biāo)和思路固然重要，但是政策的可操作性亦是成功實施的必要條件。此次《綱要》制定了詳盡的量化指標(biāo)和保障措施。其中量化指標(biāo)提供了操作的標(biāo)準，主要包括建立土地調(diào)查數(shù)據(jù)和土地使用權(quán)管理兩個方面。其中，土地管理則體現(xiàn)在到“十五”期末，我國國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)登記覆蓋率已分別達到了85%、73%、51%，土地權(quán)屬爭議調(diào)處率在90%以上等；保障措施則體現(xiàn)在組織保障、隊伍建設(shè)、經(jīng)費落實以及工作方法等方面。《綱要》提出建立目標(biāo)責(zé)任制度和考核監(jiān)督制度，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，將地籍規(guī)范化建設(shè)進行到底。

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