羅平

　　實施新資本協議是當今、也將是今后幾年國際銀行業和銀行監管機構關注的焦點。本文是作者在2006年7月6日韓國發展研究院(KDI)舉辦的“2006年推行新巴塞爾協議的會議：新資本協議的影響及亞太發展中國家的應對政策”上的發言。主要討論了新資本協議對新興市場的影響及中國實施新資本協議的計劃兩方面的內容。

　　新資本協議對新興市場的影響

　　資本充足率監管是銀行審慎監管的關鍵。在這方面，巴塞爾委員會及時對1988年出臺的老巴塞爾協議做出了修改，出臺了新資本協議，這非常值得稱道。多年來，世界各國的銀行及其監管部門都深刻認識到資本監管的重要性及其對銀行的重要影響。回憶過去，老巴塞爾協議在1988年剛剛出臺之時，并沒有被普遍接受(Kapstein, 2005)。但國際清算銀行的調查報告(BIS,2004)顯示，2004年新資本協議出臺伊始，包括13個巴塞爾委員會成員國在內的100多個國家就表示將在2007年到2009年之間實施新資本協議。目前，這項調查還在不斷更新。

　　我認為，新資本協議的大原則和監管思想是適用于各類市場的銀行和監管機構的。然而，鑒于新資本協議的性質，有如此多的國家對其趨之若騖似乎有些出人意料。事實上，巴塞爾委員會曾公開承認，盡管新資本協議為各國銀行及其監管部門在信用風險和操作風險方面提供了多種選擇，但從加強監管力度需要的角度來看，實施新資本協議并不是非十國集團國家監管機構的當務之急。此外，國際

　　巴塞爾委員會致力于建立一套新的資本框架加強金融體系的安全性和穩健性，保持金融體系中的資本至少不低于現有水平，并促進公平競爭。巴塞爾委員會的這些努力獲得了廣泛的支持。然而，我們應該清楚地看到，新資本協議主要適用于巴塞爾委員會成員國內部的那些國際活躍銀行。美國的監管機構對新資本協議的這一性質有著清醒的認識。他們多次公開表明，盡管老資本協議采用粗線條的方法確定不同資產的風險權重，但在過去十幾年中，美國應用這種方法的效果還不錯，只不過這種方法越來越不適用于那些業務范圍廣、產品結構復雜的大型國際活躍銀行。因此，在絕大多數美國銀行仍繼續沿用老巴塞爾協議的同時，美國監管部門僅對少數大型、國際活躍銀行實施新資本協議。此外，美國監管機構還建議修改老資本協議，以減輕實施新協議后可能產生的不公平競爭(Bies，2006)。

　　巴塞爾委員會成員國內的國際化大銀行構成國際金融體系的核心，所以委員會把工作重點放在為這些銀行制定新的資本標準是完全正確的。但是，無論如何，新資本協議仍然還不能作為廣泛適用于各個國家、各種業務規模銀行的新最低資本標準。為了使新資本協議的適用范圍更廣，在新資本協議的征求意見階段，巴塞爾委員會廣泛地征詢了國際組織、區域監管組織和國家監管機構的意見。盡管如此，我們仍不能肯定說非成員國的意見是否在新框架的起草中被充分考慮。

　　我們可以考察一些巴塞爾委員會對協議做出修改的突出例子(Carstens, 2004 )。首先，委員會指明，非成員國實施新資本協議的時間表應更為靈活。這相當于再次重申了巴塞爾委員會的授權范圍：作為十國集團代表組成的機構，委員會自然沒有權力對非G10國家提出任何硬性要求，特別考慮到委員會沒有非G10國家的代表。其次，采用了簡化標準法，即不要求使用評級機構或銀行內部評級。據我所知，到目前為止還沒有哪個國家選擇這種方法，因為這種方法會提高資本要求，而且又沒有對采用新資本框架提供任何的積極性。第三個例子是取消了國家風險評級的“底線”。相對而言，這項調整變化對非G10集團國家的影響較大。然而，我們都很清楚，在新興市場國家中，尤其是那些評級在BBB- 到A+之間的國家，即使是近幾年來沒有表現出經濟結構脆弱，也沒有爆發大規模危機的國家，它們的企業評級很少有能高過其國家評級的。

　　因此，既然新資本協議是根據十國集團國家的情況設計和校準的，那么在新興市場國家實施新協議不一定會達到同樣的效果。具體地說，新興市場實施新資本協議可能會引起銀行系統整體資本要求的上升，這與巴塞爾成員國和其他發達市場的情況恰恰相反。在新興市場，除了那些擁有大量低違約記錄零售資產的銀行，多數使用標準法計量信用風險的銀行都會出現操作風險資本上升，從現行的8%的資本金要求上升到9%左右。即使風險管理水平較高的銀行可以采用初級內部評級法(IRB)，也很難指望這一方法能節省資本。

　　讓我們看看新興市場的情況。目前，在標準普爾評級的108個國家中，3個國家的評級為BBB＋，6個國家為BBB，4個為BBB-，還有44個評級在BBB以下。根據內部評級法的規定，對評級為BBB、約有1%違約概率的企業，風險權重為100%。因此，對上述的13個評級為BBB的國家的企業，風險權重至少為100%，而上述的44個評級為BBB以下的國家的企業風險權重將為100%以上。部分國家的初步研究結果已經證實，實施新資本協議將不可避免地使所有銀行的整體資本金要求提高。

　　雖然中國的標準普爾評級為A-，但情況與以上國家極為相似。在為中國商業銀行設計內部評級體系的過程中，國外咨詢機構認定國家風險底線仍然存在，同時還認為，對于包括中國在內的大多數新興市場中，企業借款人很難獲得BBB＋以上的評級。在這些咨詢機構看來，無論發達市場還是新興市場，企業規模對提升企業評級的作用是非常有限的(如：一個中型企業與一個大型企業有著相似的財務狀況)。在極端的情況下，假定財務狀況和其他經營狀況都一樣，企業規模只能使評級結果提升一至二級。這些企業的抽樣數據也顯示，無論企業的財務狀況看起來多么好，新興市場中始終存在違約行為，也就是說，中型客戶受存在國家評級底線的影響。綜合考慮國家評級底線和規模因素對企業評級的影響，中國的大公司的評級則不會高于國家評級。由此可見，即使對中國這樣的資信水平較好的國家，主權評級的底線也仍然存在。

　　另外，國際咨詢機構還強調，信貸人員在應用內部評級系統時，不恰當或不謹慎地采用較高的評級結果是很危險的。對于那些有可能獲得較高評級的借款人，評級機構對照外部評級機構的外部評級體系，專門設計了一套方法。他們承認這種方法不一定是最理想的，但對于那些不清楚對頂尖借款人評級的細節、只是使用評級結果的用戶來說，也不失為一種可行的方法。正因為如此，中國大型企業很難獲得BBB以上的評級。那些本可以被評為BBB級以上的高質量企業，被簡單地劃分在了2、3個檔次里。另外，管制存款利率的影響，加上國內銀行在對高評級、低風險業務的定價上缺乏經驗，國際咨詢機構因而得出結論，評級為A還是BBB，對評級的實際應用沒有任何實質性影響。這樣，一方面，咨詢機構接受這種對高質量借款人不準確的評級結果，另一方面對其他企業的評級持保守態度。這樣一來，如果中國的商業銀行使用初級內部評級法(IRB)能節約資本，將會讓人感到意外;當然，如果銀行擁有大量低風險零售資產組合，情況就不一樣了。鑒于在新興市場的銀行實施新資本協議幾乎不可能達到總體上保持資本水平的大目標，監管部門應采用什么樣的激勵手段，才能使銀行采取更精密的資本計量方法，這仍是需要進一步探討的問題。

　　中國實施新資本協議的計劃

　　毋庸置疑，新資本協議不僅對巴塞爾委員會成員國，而且對其他國家的銀行及其監管部門也產生了深刻的影響，中國也不例外。作為中國的銀行監管部門，我們一直緊跟新資本協議的進展情況，并且十分認同新協議的核心理念，即通過確保銀行的安全性和穩定性促進金融體系的穩定。事實上，早在2004年2月新資本協議定稿出臺之前，我們就已經使用新協議的主要框架來全面修改中國銀行業的資本管理法規。我們以1988年老巴塞爾協議為基礎，部分吸收了新資本協議的第二支柱和第三支柱的內容，全面涵蓋了信用風險和市場風險。例如，我們根據外部評級機構的評估方法，規定了對國家債權的風險權重，由此拋棄了備受指責的OECD國家成員身份確定風險權重的方法。我們欣慰地看到，在所有銀行都積極采取措施，努力達到現行資本管理要求的同時，一些銀行正改進自身的信息技術系統，根據新資本協議內部評級法的要求，加強對借款人和債項的數據收集工作。

　　在新資本協議框架的啟迪下，所有大銀行都已將新協議的實施提上了日程，包括全面風險架構的改進及公司治理水平的不斷提升。這些努力的共同目的就是，建立一個兩維的評級體系，既滿足新協議下內部評級法的要求，又能有針對性地量化風險。我們同樣欣喜地看到，中小銀行也在積極貫徹新協議的精神，積極提高自身的內部治理和風險管理水平。

　　盡管如此，即使對大型銀行來說，新資本協議的實施過程也是一次革命。我國大銀行也離新框架下各項要求相去甚遠。另外，歷史數據的完整性和可靠性也是銀行面臨的一大問題。從監管的角度來看，如何合理配置有限的資源，把握好實施新資本協議和解決其他迫切問題的關系，也是監管部門面臨的一項挑戰。很顯然，相對于加速實施新資本協議，我們應該在諸如提高風險監管的基礎性工作等方面，投入更多精力。

　　總而言之，我們計劃用雙軌制或分兩步走的方法來實施新資本協議。一方面，我們將要求海外設有分支機構的大銀行在2010年到2012年之間開始實施新資本協議；另一方面，對國內其余的銀行，包括國外銀行在中國的子行，我們將繼續沿用現行的資本監管辦法。當然，對于中小銀行，尤其是國外銀行在中國的子行，它們可以自主選擇實施新協議。

　　我們實施新資本協議的考慮主要受到三個方面的影響。第一，自1998年金融體系結構調整以來，中國政府已經投入了約3000億美元對占有市場份額的50%左右國有銀行注資；注資的目的是為了改善國有銀行的公司治理，提高風險管理和內部控制水平。由于新資本協議提高了監管部門和市場對銀行風險管理水平的預期要求，我們可以考慮將銀行實施新資本協議的工作作為衡量各銀行在建立穩健有效的信用風險、市場風險和操作風險管理等方面取得的進展的一項指標。事實上，如果國有銀行能夠在不久的將來達到新資本協議的各項要求，那么，國有銀行轉變為具有國際競爭力的商業銀行的目的基本就得以實現了。

　　第二，伴隨著主要金融市場實施新資本協議，海外設有分支機構的大銀行面臨著來自市場和國外監管部門的雙重壓力。一方面，評級機構已經在評價方法中增加了新協議的相關規定；另一方面，現任巴塞爾委員會主席也曾經指出，不同的市場參與者與國際準則接軌的步伐可能會有所不同，如，相對國際化銀行，對本國銀行可能有不同的要求等，但是大型商業銀行必須遵循國際標準。為了確保公平競爭，中國的大型金融機構必須同歐洲機構遵循同樣的國際準則，包括執行新資本協議(Wellink，2005)。

　　第三，作為監管部門，我們非常希望以新資本協議為契機來提升銀行業的風險管理水平。實施新資本協議也確實已經使我國大型銀行在經營方式上發生了巨大的變化。我們相信，銀行朝著實施新資本協議方向努力意義重大。但我們也深知，以目前的監管能力，完全按照巴塞爾委員會成員國的方式實施新協議，尤其是第二支柱，是很困難的。在一定程度上，也許這一問題并不十分重要，因為歸根結底，新資本協議更多地是關注銀行自身的風險管理，而不是政府的監管。

　　目前，我們已經成立了新資本協議工作組，由監管人員和一些行業代表組成。我們計劃在今年年底完成初步計劃草案。至于第一支柱，我們打算使用初級內部評級法計量信用風險，用內部模型法計量市場風險，用標準法計量操作風險。我們認為在未來幾年內，尚不宜使用高級內部評級法，即使是大銀行也不例外。當然，隨著時間的推移，我們將逐步指導中國的銀行使用高級內部評級法，并將明確鼓勵他們探索更為先進的方法進行風險管理。

　　操作風險非常重要，已經給銀行造成了嚴重的損失。然而，不管情況多么嚴重，操作風險始終是難于計量的，在新興市場更是如此。第一支柱中處理操作風險的方法無疑是正確的，因為它可以使操作風險管理受到更多關注，得到更多資源。標準法有可能為操作風險管理提供一個良好的框架。但即使在發達市場，高級計量法(AMA)的定量測量方法也依然在不斷完善。可是這種方法似乎并不適用于監管，因為它既沒有完善的計量的方法，更難以對所需的資本進行比較。

　　當然，為確保內部方法的正確性，銀行需要滿足一系列定性方面的要求。同樣，監管部門也要建立一套程序，檢查銀行是否達到了這些定性要求，并且確保銀行系統和控制體系的有效性。對于第二支柱的實施，我們當然希望所有大銀行都有一套有效的評估程序，能包含資本規劃和資本管理的所有關鍵因素，并能為緩解各種風險提供適量的資金。然而，我們并不希望制定一套硬性的規定，將監管評估過程變成機械地提高資本要求的過程。相反，我們試圖尋找其他審慎的方法來要求銀行改善自身的體系和管理水平。只有在極個別情況下，當各種監管辦法都不奏效時，才考慮要求銀行增加資本，即提高資本充足率的要求。需要注意的是，根據第一支柱的要求，與其他銀行相比，實施新協議的銀行要面對更高的資本要求。

　　在新協議的母國與東道國關系問題上，巴塞爾委員會制訂了高級原則，以加強兩者之間的合作與協調；我們對這一原則表示贊同。如果跨境監管行之有效，我們也將能夠有效地配置監管資源，減少對外資銀行的不必要的冗余審批，協助他們在全球范圍內實施新資本協議。

　　結束語

　　新資本協議是一個全面的資本監管框架，要求銀行根據風險大小配置資本，有力地激勵了銀行提高風險測量和風險管理水平。作為銀行監管業的重要里程碑，新資本協議是各國銀行監管部門未來的必經之路。但是，鑒于新興市場的現狀，過快地套搬新資本協議并不是理想的選擇。新興市場應抓住實施新資本協議的契機，實現風險管理水平的跨越式發展。事實上，對于包括中國在內的新興經濟體來說，新資本協議已經成為了它們加速引進最先進風險管理制度的催化劑。銀行業健康發展的關鍵，并不是要單純地合規，而是要深化對風險量化分析的認識。在新資本協議的實施過程中，我們應始終銘記審慎監管的最終目標，即通過有效審慎監管，不斷提高銀行的風險管理水平，進而保障銀行業安全穩健地發展。展望未來，積極地提高風險管理水平，而不是被動地遵循復雜的監管條例，將會是銀行業成功的關鍵。

　　(作者系中國

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