文/毛壽龍

　　改革開放25年以來，中國的經濟發生了巨大的變化，社會也正在發生巨大的變化，在此基礎上，中國政府管理體制也發生了巨大的變化。筆者把政府管理體制的變革趨勢概括為治道變革，也就是政府治理之道的變革。

　　這一變革在上個世紀80年代就已經開始了。

　　治道變革

　　1982年的新憲法關于相關高級國家領導人連任不得超過兩屆的規定，解決了以前想解決而沒有解決的問題。

　　80年代伊始，大量在“文革”期間被打倒的老干部回到工作崗位，但年輕干部斷檔，青黃不接。1980年1月16日的中共中央干部會議上，鄧小平講道：“老同志的最主要的任務，第一位的任務，是提拔年紀比較輕的干部。別的事情搞差一點，這件事情搞好了，我們見馬克思還可以交得了賬，否則是交不了賬的。”

　　同年6月，在十一屆六中全會閉會以后，中央組織各省、自治區、直轄市的黨委書記的座談會上，小平同志傳達陳云同志關于加快干部年輕化的意見。會上他

　　1982年，黨的十二大產生348名中央委員和中央候補委員，新當選的有211人中就包括江澤民、李鵬、李瑞環等中共第三代主要領導人。最年輕的胡錦濤同志，時年39歲。黨的十二大在實現干部的新老交替。

　　1982年的新憲法明確規定：國家主席、副主席，人大常委會委員長、副委員長，國務院總理、副總理、國務委員等職務，連任不得超過兩屆，解決了以前想解決而沒有解決的問題。

　　1982年機構改革前，國務院工作機構有100個，機構工作人員有49000人，機構數達到頂峰，工作機構的副職也達到頂峰，其中有些部副部長的職數多達17個，而其下屬局才二十幾個。經過改革，工作部門精簡到61個，同時還精簡了大量的領導職數，副總理職數從13個下降到2個，副部級職數也減少了很多，一般一個部為若干個副部長。各部委領導人數從改革前的540多人減少到了180多人。此外還解決了領導干部終身制的問題，如省部級干部正職65歲退休，副職60歲退休。這些改革，不僅大大提高了政府工作的組織效率，而且還為后來的實際上具有很多政治發展意味的改革奠定了基礎。

　　1982年的改革成就是顯著的，當然，機構數的回潮也很顯著，國務院的機構很快就增加了11個，上升到72個。這一回潮，也有其必然性，因為其中一些新設的機構是不得不設的，如

　　1986年夏，小平同志反復提出政治體制改革問題，認為機構改革是一場革命，非搞不可。為了適應政治體制改革和進一步深化經濟體制改革的需要，1987年中央成立了政治體制改革研討小組辦公室，圍繞政治體制改革制訂方案。1988年4月9日，七屆人大一次會議通過了國務院機構改革方案。這次機構改革的目標是：轉變職能、精干機構、精簡人員、提高行政效率，克服官僚主義，逐步理順政府同企事業單位和人民團體的關系、政府各部門之間的關系以及中央政府同地方政府的關系。按照改革方案，適當裁減一些專業管理部門，完善一些綜合和行業管理機構，國務院原有機構72個，第五次改革后調整為65個。機構改革后的國務院人員編制比原來減少了9700多人。

　　1988年的改革，總結了1982年改革的經驗和教訓，開始把機構改革與政府職能轉變聯系起來，重點是實現政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強化綜合管理職能，精簡專業部門，強化宏觀調控部門。這實際上也是90年代兩次改革的基本思路。

　　透過現象看本質，1982年改革從宏觀上來說，已經認識到100個部門即使對于經濟發展是非常必要的，但從組織上來說，也已經到了最差的時候。為了發展經濟，在計劃經濟條件下需要建立各種組織來推動，但為了提高政府的整體組織效率，需要控制機構數量。

　　改革的動力

　　從80年代的改革情況來看，政府改革主要是受三種價值所推動：提高組織效率，改善職能效率和政治效率。

　　從80年代的改革情況來看，政府改革主要是受三種價值所推動：提高組織效率，改善職能效率和政治效率。對于行政機關來說，組織效率體現在組織結構需要有適度的結構，如上下一般來說三層比較合適，領導層、中間層、執行層；決策層一般10-15個人最合適。職能效率則體現在每一個組織其職能具有專業化的特色，從內部來說要有良好的職能分工和合作，是職能配置上的有效政府，從外部來說要實行有限政府，政府不需要管理企業，承擔必要的市場行政監管職能，公共服務是層級化的，政府與公民、企業和社會組織有良好的伙伴關系。政治效率，主要是通過政治體制改革，使得政治結構合理化，政治合法性資源的籌集是否有適當的途徑，行政機構是否具有專業化的特征等。

　　一個良好的政府，應該是組織效率、職能效率和政治效率都能夠同時實現最大化的政府。這三個方面的努力，構成了80年代政府改革的動力，也構成了80年代政府機構改革的阻力， 當然也構成了政府機構改革進一步推進的突破口。

　　縱觀80年代的改革，我們還可以清晰地看到微觀與宏觀的矛盾：在宏觀上要控制機構的數量才有利于提升組織效率，但在微觀上則要增設機構，要建立有利于改革的部門，還要建立市場經濟建設所需要的部門，更要建立政府自身建設所需要的部門。基于有利于改革開放的考慮增設機構，典型的例子是國家在1980年建立了國務院體制改革辦公室，并且在1982年升格為政府序列部門，并更名為國家經濟體制改革委員會，總理親自兼任主任。足見當時對于改革的重視。此外，特區辦的設立也是也于這個方面的考慮。

　　國家就有利于市場經濟建設和適應對外開放的要求而建立的機構，有質量監督檢驗檢疫局、環保局等；適應政府自身建設所建立的部門有

　　不過，從宏觀上考慮，在已經有100個機構的情況下一方面要精簡機構，另一方面還要新增機構，這顯然是自相矛盾的。那么，如何在新增必要機構的情況下，還可以減少大量的機構呢？

　　解決這一宏觀與微觀之矛盾的方法是，針對一些具體的經濟部門下手。但是，計劃經濟條件下經濟發展，必然要依靠政府建立大量的組織機構來推動。在這種條件下，如果要實現政府機構改革的目標，一是必須進行經濟體制轉軌，讓市場來配置生產資源，讓市場來配置商品。二是要通過事業單位改革，來轉變政府直接提供公共服務的做法。三是要通過政治體制改革，來剝離政府所承擔的大量的政治、立法和司法等職能。如果做到了這三點，政府機構可以實現最精簡的規模，也就是像目前多數發達國家那樣，國家內閣部一般只有10-15個，總理一位，副總理一位，內閣部長10多位。

　　由此切入分析，在80年代，市場經濟的發展依然處于萌芽時期，事業單位正在政府的推動下蓬勃發展，政治體制改革時機未到。在這個歷史背景下，政府機構改革實質上只能是進三步，退兩步。即使在90年代和新世紀頭5年，市場經濟發展大規模開展，政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開等原則已經完全確立，政治制度文明建設目標也基本得到定位的情況下，由于市場經濟依然處于初步發展的階段，事業單位改革還沒有實質性地進行，政治體制改革也沒有實質性地啟動，政府機構改革的目標可以說一直到現在為止也沒有條件完全實現其組織效率，更不用說實現其職能效率和政治效率的目標了。

　　從這一分析可以得出，我們要真正實現政府機構改革的目標，在未來還要繼續推進經濟改革，推進公民社會的發展，尤其是要實質性地推進政治體制改革，從而為實現政府的組織效率準備具體的條件。當然，要促進這些具體的條件的改革，政府機構的組織變革，也是重要的突破口。這一點，也可以說是80年代改革留給我們的寶貴的經驗。

　　(本文作者系中國人民大學行政管理學系主任)

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