童加躍　鄧勇

　　目前，全國正大力推行以“鄉財縣管”為重點的縣鄉財政管理方式改革。筆者認為，要使改革順利推進，需著力解決好四個方面的問題。

　　鄉鎮最低財力保障問題。目前，鄉鎮財政十分困難，除了經濟發展水平制約因素外，一個重要原因就是現行的縣鄉分稅包干體制導致的財權、事權嚴重不對稱。大部分鄉鎮經濟規模較小，增長乏力。鄉鎮除了發展地方經濟外，還要承擔本區域內的義務教育、撫恤救濟、行政管理和社會治安等公共支出剛性強、增長快、壓縮難，完全超越了鄉鎮的實際承受能力。雖然上級財政部門下達了一定的轉移支付，但缺口依然很大，并且因地區差別而享受的轉移支付政策優惠不同，鄉鎮之間還存在不平衡現象。

　　基層建議：上級部門在完善財政體制時，要具體明確納入最低保障的范圍和保障程度，并通過規范的轉移支付形式把財力向鄉鎮傾斜，優化轉移支付結構，實現鄉鎮基本支出的均等化，逐步建立最低財力保障制度。對上級的專項撥款，原則上不要求鄉鎮進行配套。

　　鄉鎮債務化解和改革成本消化問題。鄉鎮沉重的債務包袱積重難返，形成的原因主要為兌付農村合作基金會欠款、供銷社社員股金、教育現代化布局以及路橋公共基礎設施建設、招商引資超能力項目建設等。另外，鄉鎮機構和

　　基層建議：上級部門應該對債務進行分類處理。一方面，要從政策上對體制性、政策性因素形成的債務制定具體的政策措施，對合作基金會再貸款、財政支農周轉金以及農業綜合開發等，能豁免的盡量給予豁免。另一方面，要充分考慮鄉鎮逐年消化的能力，通過轉移支付的形式，逐年安排專項償債資金，減輕鄉鎮還債壓力。這次改革的成本，也要實行分級負擔。

　　鄉鎮非稅收入管理規范問題。近年來，非稅收入已逐步取代預算外資金，并且占同級財政收入的比重逐步提高，在新的鄉鎮運行機制建立中，非稅收入應該說舉足輕重。

　　基層建議：應建立完善非稅收入管理體制，提高鄉鎮財政的自我保障能力。根據不同非稅收入的資金性質實施分類管理，不斷擴大非稅收入管理范圍，拓展財政

　　鄉鎮支出結構優化和規范問題。鄉鎮財政運轉困難，還存在支出“越位”和“缺位”等問題。一方面，財政承擔了一些本應由企業、個人和社會負擔的支出及應由市場功能承擔的經營支出。另一方面，一些本應由財政供給資金的事業和項目卻得不到應有的資金保障。此外，招商引資成本投入也嚴重超過了鄉鎮自身的承受能力。

　　基層建議：應按照公共財政理論，堅持“有所為、有所不為”，調整優化財政支出結構，將財政支出的重點逐步轉移到提供公共產品和公共服務上來，合理確定財政支出順序，區別輕重緩急，大力壓縮一般性、非生產性支出。同時，硬化預算約束，強化財政監督，建立完善財政支出效率的考核評價體系和責任追究制度，嚴禁任何形式的形象工程建設和升級達標，控制超承受能力的招商引資項目建設補貼。

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