美國是現代反壟斷法的發源地，反壟斷法為其經濟繁榮奠定了基礎，是目前世界上影響力最大的反壟斷法之一，引導著世界反壟斷法發展的方向。美國反托拉斯法的發展過程，經歷了數個階段，期間受到不同經濟理論和經濟政策變化的影響，其中經濟學理論對美國反壟斷法的影響尤其巨大。20世紀30年代到60年代，哈佛學派的結構-行為-績效(SCP)理論逐漸成為美國反壟斷法的主流經濟學基礎。在該理論的指導下，反壟斷政策是要注重對市場結構的分析，根據市場集中度，強調政府對市場的干預，對那些可能導致市場集中的橫向合并予以禁止。在這種經濟思想導向下，形成了美國司法部1968年的《合并指南》。自20世紀70年代開始，芝加哥學派逐漸取代哈佛學派而成為美國反壟斷法的主流經濟學基礎。進入20世紀80年代以后，信息技術革命開始對美國經濟發展產生巨大影響，許多新問題的出現進一步激發了有關反壟斷經濟學分析的討論。90年代以后，博弈論等經濟學理論逐步運用到反壟斷的經濟分析之中。由此可見，在整個反壟斷法的發展過程中，美國特別重視經濟理論對反壟斷的指導作用，對于運用反壟斷措施對市場運行進行干預持十分謹慎的態度。這是因為美國歷來信奉市場這只“看不見的手”能夠有效調節經濟運行，政府只是市場“守夜人”的理念，該理念深刻影響著美國對反壟斷法的應用。

　　政府干預的高額成本

　　反壟斷是通過國家力量的介入來糾正壟斷力量對市場競爭的不利影響，反壟斷作為市場力量的替代手段可以彌補市場機制的失靈，但反壟斷措施畢竟是國家對市場的強力干預，其實施的結果是否會促進經濟效率還要根據實際情況進行分析。政府究竟在什么情況下才需要運用反壟斷干預經濟運行？在這個問題上，美國有一個基本的理念：政府只有在必要情況下才干預經濟，而且干預經濟的目的還是為了市場經濟自身的自由競爭。所謂“必要的情況”是反壟斷本身也是要付出成本的，有時候這一成本還是相當高的。美國反壟斷主管機關司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會每年的財政預算超過了2億美元，而美國每年的反托拉斯訴訟中當事人所花費的律師費則可能是這一數字的數倍。因此，只有當政府運用反壟斷法干預市場競爭能夠比市場自行調整和救濟對提高社會的經濟效率更為有效的時候，反壟斷法的干預才是適當的。美國的反壟斷法判例中有一句名言：“反壟斷法保護的是競爭而非競爭者”。 也就是說，反壟斷法只會因為競爭行為降低了全社會福利而對其進行規制，通過保護競爭而尋求實現提高整體效率的目的，而不會出于單獨保護某一競爭者或競爭團體(本國或國外)的利益而對競爭行為進行制裁。

　　我國目前還處于市場經濟發展的初期，政府的干預意識太強，法治意識薄弱，加上行政利益是行政性壟斷的動力源，在行政利益的驅動下，政府及行政部門容易為了實現積極的直接利益而忽視法律的約束，介入到經濟活動中。如果政府過多地運用反壟斷法干預市場經濟運行，極有可能形成一種新的危害競爭的行為。所以，我國應當堅持依據市場經濟規律，通過自由競爭達到資源的有效配置，實現優勝劣汰，謹慎運用反壟斷措施干預經濟壟斷，即使在干預經濟壟斷時也要在經濟學理論的基礎上，運用合理原則認真分析絕大多數經濟壟斷行為(價格卡特爾等少數壟斷行為適用本身違法原則)，并做出符合社會福利和市場有效競爭要求的客觀裁決。

　　舶來的利劍

　　中國的反壟斷法與美國反壟斷法產生的背景不同。美國是經濟自由競爭導致經濟壟斷，而經濟壟斷導致反壟斷法的產生。與美國不同的是中國是從全面的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的過程中制定反壟斷法的，這就有可能導致兩種背景中，政府的職能傾向不同。中國歷來有行政干預經濟的傳統，行政權力控制國計民生的社會各項事業，包括經濟發展在內，這使得行政性壟斷行為在各個行業和地區普遍存在。這種情況一直到改革的今天仍然不能徹底消除。所以，中國的反壟斷在很大程度上并不是受到限制競爭損害的企業的訴求，而是行政壟斷對競爭的限制。行政壟斷在中國突出表現為地方保護、地區封鎖，部門、行業壟斷，行政強制交易以及政企不分。

　　在19世紀中后期，美國也曾出現過地方保護損害市場統一的問題。為了有效制止地方保護行為，美國憲法規定只有聯邦政府才擁有對跨州貿易的立法權和執法權，各州政府無此權力。美國《謝爾曼法》規定，任何限制州際貿易的做法和行為都應當禁止。除了實體法規定外，美國法律實施的保障機制是通過其司法系統進行民事和刑事訴訟�！吨x爾曼法》授權美國各區巡回法院對于違反本法的行為行使司法管轄權，并授權各區的檢察官對于違反本法的行為，在其各自區內提起衡平訴訟。

　　如前所述，中國的行政壟斷是在計劃經濟向市場經濟過渡過程中產生的，目前中國的行政壟斷有增無減，而且形式變得越來越隱蔽，其對市場競爭的危害尤其嚴重。首先，行政壟斷不正當干預市場上的競爭，會直接影響競爭秩序和競爭機制的形成，使得競爭機制不能發揮資源配置和優勝劣汰的作用，直接影響市場經濟秩序的建立和資源配置的效率。其次，在中國市場經濟體制下，政府及其所屬部門一般相當于體育比賽中的裁判員，主要任務就是維護公平、正當的競爭秩序，行政壟斷行為就相當于裁判員執法不公，濫用職權，是一種濫用權力的行為，如此一來公平、正當的競爭秩序將難以為續。另外，由于行政壟斷給政府官員提供了尋租的空間，給以權謀私和權錢交易提供了機會，在一定程度上引發了腐敗，嚴重損害了政府的形象。

　　因此，我國反壟斷法對行政壟斷應堅持積極干預和嚴厲禁止的原則，反壟斷法對于行政壟斷應當規定嚴厲的處罰，在反行政壟斷問題上再嚴厲的國家干預都不為過。因為行政壟斷本身就是政府及其部門濫用行政權力干預經濟造成的，要解決行政壟斷的問題，就必須通過國家強力干預的形式，從根本上消除行政壟斷對市場競爭的扭曲和限制。

　　特別值得指出的是，前面所說的政府對經濟的不當干預以及由此形成的行政壟斷，絕大多數都是與中國現行法律相抵觸的，理論上講可能并不需要反壟斷法加以調整和規范，中國已經頒行了《行政許可法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等法律，對政府的行為以及相應的受害救濟做出了規定。但是，由于中國司法體制乃至經濟管理體制和政治體制的某些環節存在一些缺陷，導致政府的非法行為無法在現有機制內得到規范和矯正。在這種情況下，反壟斷法無疑是一個較好的工具，但其前提是中國的反壟斷法要建立一個強有力的、獨立于其他政府機構的、準司法的執行機構。只有賦予該機構足夠的權力，才有可能對危害最為嚴重的行政壟斷做出有效的規制。但對反壟斷法寄予過高的期望并不現實，畢竟一部法律的頒行無法從根本上解決所有的體制性問題。

　　綜上所述，中國政府運用反壟斷措施干預市場自然形成的壟斷時應堅持審慎原則，但對于行政壟斷應堅持積極干預和嚴厲禁止的原則。然而，中國反壟斷法草案短短56條規定顯然不能滿足上述兩項原則的需要。反經濟壟斷的審慎原則需要具體、可操作性的規定，對經濟壟斷行為要依據科學的經濟學理論進行合理性分析。而反行政壟斷的積極干預和嚴厲禁止原則需要反壟斷法全面囊括行政壟斷的表現，單獨設定反行政壟斷的調查程序和強制手段，嚴格規定行政壟斷應承擔的各種法律責任。

　　作者：黃勇(對外經濟貿易大學法學院)

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