社論

　　近日召開的國務院常務會議決定制定各種措施，強化土地調控，調整土地利益機制。其中最為引人注目的措施就是規范政府的土地出讓收支管理，國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。

　　目前，很多地方政府的財政已經成為土地財政。據有關部門公布的數據，除了與土地有關的預算內稅收收入之外，2005年內地土地出讓金收入高達5500億元。但令人震驚的是，如此巨額的財政收入卻根本沒有納入地方的財政預算，而成為“預算外收入”。國務院研究中心課題組的調查顯示，土地出讓金收入已占到不少地方預算外收入的60%以上。

　　現在看來，這是一個巨大的財政制度設計失誤。這筆錢讓地方政府本來非常干癟的口袋稍微鼓了起來，地方政府也確實拿這筆錢向民眾提供了某些公共品，這幾年城市基礎設施的改善，很大部分資金就來自這筆預算外收入。但更多的時候，這筆資金被官員用于實現自身政績最大化，即不顧民眾的意愿，盲目擴大

　　相反，由于不受預算約束，地方政府未必會將這筆資金用于滿足民眾最緊迫的需求。比如，政府的財政收入大幅度增加了，但政府的教育、醫療、

　　因此，將土地出讓金納入財政預算已是刻不容緩。政府的每一分錢，都應當在人民的代表的控制下獲得，并以滿足人民的公共需求為唯一目的。要確保政府獲得的土地出讓金用于滿足民眾的需求，首先必須將這筆資金的支出納入預算。這樣，人大、人民對這筆收入心中有數，政府隨意支出的可能性將會減少。

　　推測起來，如果土地出讓金的支出納入預算，有可能迫使政府承擔起其在民眾住房問題上的責任。內地目前的土地政府壟斷制度源自香港，但只模仿了香港的土地出讓制度，通過操縱土地供應獲得巨大的收入，而沒有模仿土地出讓金使用制度。在香港，這筆錢的很大部分被用于解決中低收入人群的住房問題，在內地，仍有70多個地級以上城市沒有建立廉租房制度。預算控制給政府承擔這一責任創造了必要條件。

　　將土地出讓的收入納入預算，也可從財政的角度對政府每年的土地出讓規模實行某種控制。目前每年政府征用土地的規模僅從土地需求的角度，由土地部門決定，地方人大基本上不能對其施加任何影響。而在審議土地出讓金的收入預算的過程中，人大可以在一定程度上，以比行政官員更長遠的眼光來考慮每年的土地征用與出讓規模。在這個審議過程中，即將被征用土地的農村代表或許也可更有效地表達自己的意見。

　　當然，目前的財政制度本身就不健全，政府的財政預算案并不主要由地方人大決策，而是由行政部門控制。所以，將土地出讓收支納入預算對于約束地方政府盲目征地、胡亂花錢能有多大約束，不應過于樂觀。事實上，預算內資金的支出目前是否真正按照民眾的偏好來安排，本身就大成問題。

　　可以說，隨著土地出讓收支納入預算，地方政府的預算規模將大幅度擴張，預算制度改革的緊迫性就更明顯了。民眾將會清楚地看到，政府能夠支配那么多錢，自然就會對政府提出更多的福利要求，此時政府能否滿足民眾對于公共服務和公共品的新增需求？或者政府是否會考慮降低民眾在其他方面的稅收負擔？

　　顯然，要讓土地出讓收支進入預算之后能夠起到人們現在期望它所起的作用，就必須強化人大對財政預算的控制與監督，從而讓民眾的偏好能夠更有效地導入預算決策中。這樣一樣，土地出讓金收入的使用才會更合理一些，比如大部分用于解決中低收入群體的住房問題。這樣的支出結構將會在一定程度上緩解民眾對于現有土地制度所形成的高地價、高

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