基于行政權力在中國的正當性與有效性，可考慮在國務院下組建常設性機構國家金融監督管理委員會(金監委)。由它來管轄人民銀行、銀監會、證監會和保監會

　　□ 曹紅輝

　　金融監管模式的選擇，主要取決于一國經濟發展階段、金融發展狀況及政府管理體制特點。從中國的實際情況看，分業監管體制仍存在著一些缺陷性，需要我們及時和有效地加以改善。

　　中國金融監管體制現狀：分業經營和分業監管

　　目前，中國金融監管采取了“分業經營、分業監管”的體制模式。中國銀監會的成立標志著這一金融分業監管體制的最終形成。由此，形成了人民銀行同銀監會、保監會和證監會的“一行三會”的平行配置。隨著《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》修正案的生效，“分業經營、分業監管”的中國金融管理體制正式確立。

　　2003年9月18日，銀監會、保監會和證監會為加強各自協調，召開了監管聯系大會第一次會議，通過了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》。《備忘錄》包括指導原則、職責分工、信息收集和工作機制等方面內容。2004年3月18日又召開第二次監管聯席會議，對如何落實國務院的《關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》等進行溝通、討論和協商。

　　此外，人民銀行、財政部、國家發展與改革委員會等部門也分別根據不同的職責分工，從不同角度對金融政策、金融機構、金融運行等加以干預。設立上述分業監管體制的初衷在于集中專門金融監管人才，提高監管效率和監管水平，有利于金融業內部的平衡發展，培育金融市場、金融機構之間的競爭。

　　但近幾年，金融全球化、自由化和金融創新發展迅猛，中國金融機構混業(綜合)經營趨勢日益明顯，金融業開放加快，金融監管環境發生重大變化，分業監管體制已表現出了明顯的不適應現象。金融改革與發展的多頭決策、多頭監管模式加劇了各部門之間在涉及宏觀經濟調控的貨幣政策制定、銀行業改革、股權分置改革、人民幣匯率改革、金融機構的審批和管理、以及資產證券化、短期融資券、國際開發性金融機構發行人民幣計值的債券等金融品種的開發等大大小小問題上的分歧和爭議，增加了政策協調的復雜性，加大了斜體成本,降低了政策的決策效率和執行效果，損害了政府部門的公信力。

　　有必要建立功能型金融監管體制

　　中國金融體制改革的整體目標是建立統一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場。但是，對于國內銀行、證券和保險公司而言，隨著2007年金融服務市場的全面開放，由于其資本單薄、互相調度資金的空間有限、專業人才缺乏及知識面較窄等缺陷，它們所面臨的競爭形勢相當嚴峻。如何及時調整它們以往“分業經營”的發展戰略，采用金融功能型監管理念，建立統一的監管模式已勢成必然，并為前者提供制度支持。因為，功能型監管具有如下優勢：

　　首先，針對混業經營下金融業務交叉的趨勢，實施跨產品、跨機構、跨市場的監管，監管部門不必局限于某一金融行業或金融機構內部的金融風險，就可以化解金融轉軌時期的風險，維護金融業的整體安全。

　　第二，由于功能型監管體制具有功能穩定的特點，可以較好地實施對各種金融創新的監管，而不必通過限制金融創新來維護金融業安全，反而可以將精力放在完善功能監管體制以對金融創新產品實行有效監管上。

　　第三，根據金融機構的各項功能如支付方式、資金集聚機制、資源轉移便利、風險控制方法等特點，來重組監管機構及修訂監管規則，由此可以突破貨幣政策與金融監管的傳統模式，使中央銀行擺脫兩難困境。因此，應根據金融市場化進程，擯棄強制性的人為抑制市場機制發揮作用的行政監管方式，強化市場機制的作用強度，逐步、適度放松金融機構的準入，提高國內金融機構的競爭力。

　　第四，功能型金融監管體制的廣度可以抑制商業銀行的“套利”動機，減少銀行的“監管套利”行為，避免抵消貨幣政策的效果，有效防范金融風險，避免對貨幣政策形成對沖。

　　第五，可減少各監管機構之間的摩擦成本，降低信息成本，改善信息質量，獲得規模效益。

　　這種金融功能型監管體制缺乏競爭性，容易導致官僚主義，因而不適應不同金融行業的差異，也不利于各行業的平衡發展。但是，實行功能型監管將有助于推進中國建立統一、綜合的金融監管體制。

　　完善金融監管體制的六點政策性建議

　　目前，中國金融監管體制主要以模仿美國為主，設立多個金融監管部門，對銀行業、保險業、證券業分別監管。這固然可以發揮專業監管優勢，但監管機構之間協調難度太大，成本過高，且與金融自由化、國際化產生沖突。而各主要市場經濟國家紛紛設立專門的金融監管機構，獨立行使金融監管職能，對金融業實行統一監管，如英國、日本、德國等國都是如此。由于混業經營將成為中國金融業未來發展的必然趨勢，統一、綜合的監管模式必將成為最終的選擇。為此，我們提出一些完善中國金融監管體制的政策建議。

　　首先，解決問題的關鍵在于以何種方式統一金融監管部門及何時采取行動等策略性選擇。目前，存在著兩種選擇；一是在現有的監管體制基礎上，健全金融監管機構，完善金融監管的協調和合作機制，并對相關法律法規進行修改，然后逐步統一監管部門；二是直接組建統一的監管機構，實行功能型監管。

　　基于行政權力在中國的正當性與有效性，可考慮在國務院下組建常設性機構國家金融監督管理委員會(金監委)。由它來管轄人民銀行、銀監會、證監會和保監會，并全面負責金融監管、金融改革與發展的戰略規劃制定、金融監管機構的協調、金融創新的監管、交叉業務及金融控股公司的監管、金融風險控制等。此外，在金監委內部各監管機構間建立協調合作機制，建立信息交流制度。在此基礎上，設立全國統一的金融信息中心，推進支付清算系統的統一互聯。各監管機構負責向其監管對象收集信息和數據，統一匯總、編制各類金融機構的數據和報表，按規定定期公布，定期召開工作機制討論、協商具體的專業監管，制定監管指標和監管人員的行為規范，鼓勵金融發展和創新，控制相關風險，將金融監管的重心放在構建各金融機構規范經營、公平競爭、穩健發展的外部環境上來，運用最新的信息技術進行非現場的監管，建立跨市場的、連續性的、統一的功能型監管體系。

　　另外，至于中國人民銀行是納入金監委還是與之并列，如果并列又如何與金監委協調等問題仍需要進一步討論。因為，從目前看，貨幣政策和金融監管獨立于國務院領導的理由并不現實。同時，基于目前支付體系的分割及相應的金融監管部門過于分散、效率低下的狀況，可考慮由人民銀行牽頭成立與貨幣政策委員會并列的支付結算委員會。在未來相當長時期內，還需完善制度建設，為提高貨幣政策獨立性創造條件。

　　為此，可借鑒德國的改革經驗，在金監委下設各個專業咨詢委員會或工作小組，吸收金融市場各領域的專業人士、借款人代表、消費者代表和學者及監管機構代表組成，及時反饋市場意見，為金監委提供決策咨詢，并對各監管機構執行決策的狀況進行評估。

　　其次，要建立金監委、財政部、國家發改委與人民銀行之間的定期會商機制。將國家發改委原負責的企業債券、創業投資、產業投資基金等業務移交給金監委，財政部仍然負責國債發行、金融不良資產處置、國有金融機構的資本金管理、國際金融合作等。

　　第三，要加強金融業的自律作用。建立、健全以金融機構內部控制為基礎的內部自律機制，維護金融企業資產的安全性和流動性，防范經營風險，建立完善的內部風險預警控制機制，提高對金融機構的公司治理水準。同時，加強金融業行業自律性組織的建設，建立、健全銀行業協會等行業性組織工作，在政府監管范圍之外，通過自律行業的道德規范加以補充。在此基礎上，建立全國同業協會的聯系機制。

　　第四，完善金融監管法規體系。通過立法，確立統一、綜合的金融監管體制，加強對金融控股公司的監管，將金融監管納入到法律框架內，嚴格禁止政府對金融經營的不當干預，防止因監管體制改革引起權力過于集中導致腐敗問題的出現，以保證監管依法有序進行。同時，根據金融混業經營的趨勢，對已不適應金融發展的監管法律法規進行系統清理，制定可行的實施細則，增強可操作性，解決當前金融監管中有法難依的問題，并制定一些新的法律法規以填補空白，建立以風險為核心的監管業務標準和操作規范。由此，為內、外資金融機構提供公平競爭的環境, 并為其提供平等的法律地位和市場機會。

　　第五，為適應金融全球化條件下金融風險傳遞越來越快的特點，要積極主動地加強與各國金融監管當局、國際金融組織之間的交流與合作，如簽訂雙邊諒解備忘錄，建立定期磋商和交流制度等，杜絕跨國金融機構的監管真空。同時，制定統一的風險監測和控制體系，共同跟蹤和關注跨國金融活動和資金流動。

　　第六，建立金融機構的信息披露機制，加強社會公眾的監督，深入開展有關市場規則、金融意識和知識的教育，增強人們的金融風險意識、社會信用觀念，遏制非法金融活動的社會基礎。同時，建立科學的風險識別、報警和評估方法體系，全面系統地收集各地的經濟金融數據，對金融風險進行動態分析和綜合評估，及早向金融機構發出風險預警信號，使金融監管成為向金融機構提供的風險管理服務，而不是管制，成為向社會公眾提供的公共服務。

　　此外，基于監管活動不僅關系到監管資源的配置和利用效率以及金融業安危，而且還關系到監管當局的權威和信譽。因此，對監管人員從業資格和素質的要求及對業務培訓直接關系到金融監管的效率。從技術能力和行為能力建立監管人員具體的測評標準和衡量方法，加強監管人員的在職培訓，鼓勵監管人員加強自我學習，也是完善金融監管不可或缺的。

　  現行中國金融監管存在八大體制性缺陷

　　1、金融監管法律體系不健全。對金融機構經營管理行為的金融監管必須獲得法律法規的明確界定，以保證金融監管本身能夠嚴格按照法律法規的程序執行，以杜絕隨意性，維護客觀性和公正性。目前，中國金融監管法律體系很不健全，無法保證金融監管合理、有效、規范地實施。雖然各種相關的法律法規規章達四千多部，但主要還是依《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《證券法》、《信托法》等，大多是關于監管主體功能劃分、以按業務性質監督某一方面市場的法律，實施細則和其他規章制度不配套，這些法律法規不能替代對整個金融體系監督的法律。隨著2006年底全面開放金融業服務市場的到來，勢必引起各監管部門因職責不清，權利不明而爭奪監管規則的制定權和金融業務的管理權，從而會影響分業監管的有效實施。

　　2、重復監管與監管真空并存。從監督管理部門看，銀監會、證監會和保監會分別對銀行業、證券業和保險業三大金融業進行監管。但從整個金融市場看，一方面，不同機構需向不同監管部門申請業務許可，執行不同的監管標準，即使是同一業務，也需獲得不同部門的許可。另一方面，金融混業經營態勢日趨明顯，銀行、信托、證券和保險業務的趨同性和替代性削弱了分業監管的業務基礎。由此，不可避免地會造成監管職能的缺位，并導致監管的真空與沖突。不同部門既按金融機構進行監管，又按金融業務進行監管，交叉監管的現象突出，也嚴重制約了金融業務的創新活動。

　　3、非體制因素影響金融監管的協調性與監管效率。各金融監管機構彼此間的不協調與監管效率低下現象日益突出，在很大程度上也與部門利益、地方政府、乃至各種利益集團、監管者的個人利益及素質等非體制因素的干擾存在著直接關系。其中，既有政治體制的原因，也有個人道德的因素，還有經濟利益驅動的原因。在多種因素的綜合作用下，各機構之間往往給市場發出互不協調、相互矛盾的信號，如在房地產市場調控中，此類沖突特別突出，已極大地影響金融監管的成效與金融改革的進程。

　　4、貨幣政策管理與金融監管之間存在內在沖突。1990年代中期后，穩定物價和促進經濟發展成為貨幣政策的最終目標，這是多重主體和多次集體性選擇的結果。但經過金融體系的過濾，它與現行監管體制和監管規則之間產生了沖突，這種沖突影響了貨幣政策的有效傳導。一方面，中央銀行并不具備獨立的決策能力，需服從于政府的各種利益調整，貨幣政策傳導的有效性也有賴于市場化程度較高的金融環境，通過金融市場作用于政策客體，來影響金融資產結構的變動、信用供應等。另一方面，中央銀行仍保留了《中國人民銀行法》賦予的金融監管職能，金融監管與貨幣政策共存于一體，它本身在金融監管與貨幣政策傳導之間就存在內生性沖突，而且與《銀行業監督管理法》賦予銀監會的金融監管職能之間也形成沖突。

　　5、缺乏對金融風險的監管措施，監管成本較高。在現行金融監管中，“重審批、輕管理”、“重國有銀行、輕其它銀行和非銀行金融機構”及“重外資、輕中資”的傾向十分突出。金融監管仍將機構審批和經營的合規性作為監管重點，對金融機構日常經營的風險監管尚未全面展開，對退出市場前的監管還基本上是空白。目前，監管機構龐大，人員眾多，而監管手段落后，開展大規模跨地區的現場檢查，已不適應金融國際化、電子化和網絡化日益增強的趨勢，成本高，效果差。

　　6、各部門監管目標模糊，政策自相矛盾。由于貨幣政策傳導集中于信貸市場，所以監管重點也集中在對信貸政策的監管。為此，中央銀行出臺了諸多管制政策，卻與貨幣政策發生了矛盾。另一方面，基于鼓勵更多資金進入A股市場及支持股市復蘇的考慮，國家外匯管理局不斷增加QFII的數量和審批規模，而且對于外資進入房地產卻不加限制。這些自相矛盾的政策使宏觀經濟調控遭遇困境，加大了中央銀行的

　　7、缺乏良好的金融生態環境，形成金融業內外部有效的制衡機制。各級政府對金融機構經營行為的行政干預一直是直接影響金融監管效力的重要因素，造成商業銀行大量的不良貸款，滋生地方保護主義和金融腐敗，給金融監管帶來極大困難，降低金融配置效率，損害司法和行政部門的公信力。一旦金融機構出現風險，又以行政方式出面干預，或將責任推給中央政府。這種事后的被動處理而非超前預警方式影響了金融穩定，造成金融監管能力和金融效率低下。

　　此外，過度依賴政府監管，忽視了行業自律、市場和社會多種利益制衡機制和外部監管的作用，缺乏金融業自我管理、自我規范、自我約束，形成了金融機構的自我約束能力不足。同時，市場約束機制和信息披露機制不健全及中介機構建設也不健全，也成為金融監管難以發揮作用的影響因素。

　　8、金融業開放缺乏整體戰略，分業監管無法對外資金融機構實施有效監管。根據2001年底加入世界貿易組織所做的承諾，2007年起將全面開放中國金融市場。盡管進入中國的外資金融機構也要根據中國法律限制接受分業監管，但多數外資金融機構的母體在其母國接受的都是混業監管。與分業經營條件下只能從事銀行、證券、保險領域中某一業務的中國金融機構相比，它們具有先天的競爭優勢，而金融開放使中國金融機構直接面對跨國金融集團的激烈競爭，從而也使得中國金融監管體制陷入兩難境地，分業監管的體制顯然無法有效對這些外資金融機構實行有效監管，對金融風險完全呈現敞口狀態。

　　隨著外資銀行、保險公司、證券公司、基金管理公司等加快進入中國金融市場，而內資進入金融業仍然受到抑制的狀況已經引起國內各地政府和投資者的反映，近期關于銀行海外上市的爭議從某些方面來說就與之相關。另一方面，金融業開放將面臨跨國金融集團混業經營帶來的越來越大的壓力，也將引發境內金融機構加強開放混業經營的要求，仿效當今國際金融界混業經營的潮流，從而使得現行的金融監管體制陷入更大的被動。

　　-看點

　　●如何及時調整國內銀行、證券和保險公司以往“分業經營”的發展戰略，采用金融功能型監管理念，建立統一的監管模式已勢成必然，并為前者提供制度支持。當然，這種金融功能型監管體制缺乏競爭性，容易導致官僚主義，因而不適應不同金融行業的差異，也不利于各行業的平衡發展。但是，實行功能型監管將有助于推進中國建立統一、綜合的金融監管體制。

　　●完善中國金融監管體制的六點政策建議。首先，直接組建統一的監管機構，實行功能型監管。其次，要建立金監委、財政部、國家發改委與人民銀行之間的定期會商機制。再次，要加強金融業的自律作用。第四，完善金融監管法規體系。第五，積極主動地加強與各國金融監管當局、國際金融組織之間的交流與合作，杜絕跨國金融機構的監管真空。第六，建立金融機構的信息披露機制，加強社會公眾的監督，深入開展有關市場規則、金融意識和知識的教育，增強人們的金融風險意識、社會信用觀念，遏制非法金融活動的社會基礎。

　　●現行金融監管體制存在八大缺陷。1、金融監管法律體系不健全。2、重復監管與監管真空并存。3、非體制因素影響金融監管的協調性與監管效率。4、貨幣政策管理與金融監管之間存在內在沖突。5、缺乏對金融風險的監管措施，監管成本較高。6、各部門監管目標模糊，政策自相矛盾。7、缺乏良好的金融生態環境，形成金融業內外部有效的制衡機制。8、金融業開放缺乏整體戰略，分業監管無法對外資金融機構實施有效監管。

　　隨著2007年中國金融市場全面開放日期的逼近，金融機構的混業經營已成為一種新的發展趨勢，原來“分業經營、分業監管”的金融監管模式面臨著巨大的挑戰。如何順應這一發展趨勢，改革和完善中國的金融監管體制，這是一個突出的問題。

　　曹紅輝博士提出要建立統一、綜合的金融監管模式，即建立國家金融監督管理委員會(金監委)，由金監委來管轄人民銀行、銀監會、證監會和保監會，并全面負責金融監管。這項建議是否被接納，仍有待于進一步觀察。但是，一旦成立金監委主導的金融監管體制，將勢必會對金融機構行為、金融業務及金融市場等發展產生深刻的影響。所以，這一前瞻性問題也應引起我們的高度關注。

　　———亞夫

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。