秋風

　　即使在西方民主政治下，民眾對掌握著權力的官僚也缺乏有效的控制手段。因此，在美國，自1970年代以來，一直有人主張在政府治理中引入企業家精神。甚至連民主黨的兩位智囊人物也曾經寫過一本書，《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》。

　　在當代中國，一些城市政府卻差不多已經成了企業家。贊美當代中國地方政府間競爭的人士，經常以企業的視角來看待、分析地方政府的行為。有人認為，“要明白中國的地區政制，我們要從一家公司或一間機構的角度入手。北京的運作我一無所知，但地區的政制，是公司制。相比之下，美國的城市，法律上不少注冊是公司的，但運作程序是另一回事�！备�有人形容，內地一些城市政府的首腦似乎就是城市公司的董事長和總經理。公司化的城市政府，也許很有效率，但這種效率是否能夠獲得政治上的正當性？

　　經濟學大體認定，企業(廠商)是對市場的一種替代，至于廠商何以會替代市場，經濟學家給出了各種解釋。弗蘭克·奈特說，通過建立企業可以減少不確定性，德姆塞茨則用專業化來解釋企業的優勢。但最出名的解釋是科斯的交易費用理論�？扑乖谄涿�篇《企業的性質》中說，“市場的運行是有成本的，通過形成一個組織，并允許某個權威(一個‘企業家’)來支配資源，就能節約某些市場運行成本。”這就是企業存在的效率依據。

　　簡單地說，企業的效率來自其企業內部的“專制”結構。誠如哈耶克所說，市場是一種偶合秩序，企業是一個“組織”。市場秩序的制度基礎則是個人自由及分立的產權，依據這種產權安排，個人或企業可以各自按照自己認為合適的方式追求自己為自己所確定的目標，這些個別的、多樣的目標可在市場過程中實現偶合。相反，企業是以企業產權為基礎，通過一套命令-服從體系自上而下地給雇員安排工作，使之追求一個單一的目標，即股東收益最大化。

　　假如一個地方確實就是一個企業，那它必然也有這樣一套架構。現實的公司化地方政府如此，大力鼓吹“經營城市”理念的一些人曾這樣解釋：“所謂經營城市，是從政府角度出發，運用市場經濟手段，對城市的自然資源、基礎設施資源、人文資源等進行優化整合和市場化運營，實現資源合理配置和高效使用，促進城市功能完善，提高城市素質。”這種觀點說，城市是最大的國有資產，因而，經營城市的主體就是城市政府。據此可以說，作為一間公司的城市的基本治理結構是：城市政府依賴其對城市、對作為一個整體的城市資源的產權，統一安排城市所有資源，并自上而下地為城市每個企業和個人安排任務、以追求政府所設定的某個單一目標。

　　也就是說，那些致力于“經營城市”的公司化的地方政府以政府對整個城市的單一產權，取消、弱化了城市內部本來就存在的分立的個人與企業產權，或者刻意地壓制了另外一些分立的產權的發育。這就是一些地方政府僭取了一部分本屬于個人與企業的產權。據此，整個城市的資源變成政府進行贏利性活動的資本，不論其初始的權利屬于誰。

　　這種安排，確實能夠在短期內產生驚人的效率，尤其是可以輕易地從外部獲得知識的時候。就如同廠商理論中所解釋的，以企業內部的命令-服從關系取代局部市場的平等交易，可以提高效率。

　　競爭效率的正當性

　　但是，在真正的市場秩序中，企業始終只能局部地替代市場，替代市場的部分功能。探討廠商出現的所有經濟學家都假定，市場從邏輯上先于企業，且是企業活動的制度基礎。整體經濟效率只

　　維護這種秩序，需要同時平等地保障處于兩個層面的主體的自由與權利：第一個層面是已經形成的企業的自由與權利；第二個層面則是通過企業憲法構成企業的那些要素各自的權利，資本的權利，勞工的權利。加入企業的這些要素讓渡給企業的只是有限的自由與權利，一旦企業、企業的管理層越界，資本、勞工就可以向地方政府尋求救濟。這一點非常重要，它讓企業制度不同于奴隸制度，企業的效率具有道德上的正當性。

　　客觀上，地方政府成為“企業”、彼此激烈競爭，但缺乏一個利益無涉的權利界定與保護者，因而，不大可能形成類似于市場秩序那樣的地方政府間競爭秩序。任何一位學者如果要肯定所謂“財政聯邦主義”或地方政府間競爭，首先就得構想出一個能夠生成并有效執行約束這些競爭主體的規則的架構。而這樣的執行架構在今天并不完善。

　　在另一個層面上，地方政府之間的競爭，必然扭曲一個地方內部分立的個人與企業之間的競爭。因為，地方政府以其對城市的產權，按照自己的目標來安排城市經濟活動。這必然意味著，地方政府會根據自己的偏好，對不同的個人和企業分別對待。誰有助于城市的效率、有助于政績最大化，政府就給予誰以顯性或隱性補貼。

　　在正常的法治秩序下，每個人、企業、包括政府財產的產權都是十分完整的，地方政府間進行競爭的主要策略是在自己受到限制的權限內改進本地的制度環境。但在內地，一些地方政府是城市的產權所有人，它現成地可以控制各種要素，按照自己的偏好分配特權、豁免權與補貼。

　　這樣，在城市內部，個人與企業在自由與權利上存在一些不平等。一個企業內部當然可以對其資源進行統籌安排，城市的董事長、總經理也正在這樣做。為了保證他們所青睞的項目取得較高效率，其他項目、其他人必須讓路。

　　這是那些贊美地方政府間競爭的人必須面對的一個挑戰：當一些城市公司的董事長、總經理們為了政績最大化，而損害到城市內部某些民眾分立的權利時，誰來充當裁判、制止他們？假如沒有這套機制，競爭效率恐怕就難以具有道德上的正當性。

　　那些設想一個地方就是一家公司、政府就是管理層、鼓吹經營城市的人，還得回答更多問題：這間公司的股東是誰？管理層通過什么途徑獲得權力？他們的經營活動是否對股東負責？股東對于管理層有哪些控制與監督手段？

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