文/岑 科

　　政府主管部門所推舉的“油價改革”，已經(jīng)導致民眾積累了大量不滿情緒。新的政策調(diào)整，也很難改變公眾的看法。政府明智的作法是開放市場，放棄對商品的直接定價權，讓市場決定油價。

　　對于北京市民張少昌(化名)來說，“油價改革”正成為令他擔心的字眼。張少昌擁有一輛家用轎車。2006年3月以來，中國的成品油價格在“油價改革”的背景下兩次上調(diào)：3月26日，北京的成品油價格上調(diào)約9%；兩個月后，5月24日，油價再次上調(diào)約9%，93號汽油達到每公升5.09元。這不能不對他的生活產(chǎn)生影響。

　　為了節(jié)省油費，張少昌決定減少用車次數(shù)：他早晨上班時，將車開到單位，當天下班和第二天上班乘公交車，第二天晚上再開車回家。如此反復，每周僅開三天車，可以省下一半油費。而另一位“有車族”吳先生則表示：“現(xiàn)在外出辦事時，如果有順路的公交車，我肯定會首先選擇公交；如果趕時間，去的地方又不是太遠，打車比開車劃算。”

　　油價上漲的影響遠遠不止于此。6月4日，沈陽市物價局正式下發(fā)通知，對

出租車運價進行調(diào)整。此前，北京、上海等地也對出租車運價進行了上調(diào)。而且由于油價上漲，各地的城市公交燃油成本增加，電力企業(yè)因煤炭運費增加也面臨提價的壓力。此外，長途客運、貨運的價格同樣需要漲價來彌補成本。所有這些，都使人感到油價上漲給經(jīng)濟運行帶來的壓力。

　　按照發(fā)改委和中石化有關負責人的說法，油價上漲是不可避免的。發(fā)改委新聞發(fā)言人表示，提高成品油價格的目的是保證市場供應，縮小國內(nèi)外成品油價差，“促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展”。中石化有關負責人說，由于國際原油價格上漲，今年1至4月份，中石化集團每煉一噸原油虧損400元以上；5月以后，虧損上升到每噸740元，“漲價已是在所難免。”

　　據(jù)估計，此次成品油提價，在國內(nèi)三個主要從事的煉油業(yè)務的公司中，中國石化可增加成品油銷售收入219.24億元，上海石化可增加12.36億元，石煉化可增加6.38億元(均按2005年的產(chǎn)量規(guī)模計算)。因此，有人質(zhì)疑，把油價上漲的收益歸于少數(shù)壟斷企業(yè)，而把成本向社會眾多產(chǎn)業(yè)分攤，是不是一種公平的作法。

　　而經(jīng)濟學家更傾向于從資源稀缺的角度看這個問題。亞洲開發(fā)銀行中國代表處首席經(jīng)濟學家湯敏在3月26日油價上調(diào)后說：“考慮到國際油價的持續(xù)高企以及不斷擴大的國內(nèi)外成品油價格差異，對中國來說，此時適當提高價格無論對節(jié)能還是減少煉油行業(yè)的虧損都有好處。” 發(fā)改委副主任張國寶在5月24日調(diào)價后也強調(diào)，“成品油價格上調(diào)有利于大家重視節(jié)約，發(fā)展替代能源。”

　　所有這些—油價向國際接軌、減少石油企業(yè)虧損、節(jié)約資源使用，都是“油價改革”的目標和取向。如2005年10月28日召開的“資源價格改革研討會”上，發(fā)改委主任馬凱表示，我國石油價格的形成機制尚不完善，不適應國際市場的變動，“必須堅定不移地推進改革”；發(fā)改委價格司司長趙小平也說，在成品油價格形成機制中，要調(diào)整成品油調(diào)價參考的外部條件，靈活反映國內(nèi)外市場供求和價格狀況。

　　由于頂著“改革”的名義，并且資源緊缺已成為全球性的難題，發(fā)改委主導的油價政策在專家和政治層面獲得了充分支持。但如果仔細分析，在過去兩年間，以成品油價格上調(diào)為特征的“油價改革”，并沒有涉及價格機制的核心問題。

　　合理價格來自競爭

　　在一個正常的市場中，價格是由供求雙方以及供方之間、買方之間的競爭與協(xié)商形成的。這樣形成的價格既反映了商品的稀缺性，又能協(xié)調(diào)商品的供求與資源配置。如果缺乏競爭，形成的價格往往難以保證資源的最優(yōu)配置。所以，要想尋求合理的價格，就必須塑造可競爭的市場環(huán)境。

　　從石油產(chǎn)業(yè)的特點來看，它完全是一個可競爭的產(chǎn)業(yè)。在世界上，石油市場規(guī)模巨大，即使是那些石油巨頭，也不能壟斷所有石油供給。例如，2002年全世界消費了約35.6億噸石油，而產(chǎn)油名列第一的沙特阿拉伯石油公司的原油產(chǎn)量約為4億噸，煉油名列第一的埃克森美孚公司的煉油能力約為3.1億噸。更不用說，一般油田和煉油廠的生產(chǎn)規(guī)模都要小得多。

　　在中國，上個世紀90年代，不少民營企業(yè)進入加油站、石油批發(fā)、煉油、石油開采領域，呈現(xiàn)一片繁榮景象。但民營企業(yè)剛剛向世人展示出它的活力，便遭遇政策瓶頸。1998年，兩大石油集團組建。1999年5月，國家出臺政策，將成品油的批發(fā)權全部集中到中石油和中石化兩大石油公司手中，并禁止煉油廠直接向零售商銷售成品油。

　　到了2001年9月，相關政策規(guī)定，各地區(qū)新建加油站，統(tǒng)一由兩大集團全資或控股建設。我國成品油的批發(fā)與零售環(huán)節(jié)逐漸被中石油、中石化悉數(shù)掌控。2004年11月15日，國家商務部下發(fā)《成品油市場管理暫行辦法》，于2005年1月1日起施行。該暫行辦法雖然原則上允許國內(nèi)民營石油企業(yè)進入批發(fā)領域，但要求具有30座加油站的規(guī)模—這其實是一種變相的限制，導致大批民營企業(yè)退出。

　　由此可見，中國的石油產(chǎn)業(yè)是一個人為造就的壟斷行業(yè)。按照合理配置資源的要求，如果要搞價格改革，首先要考慮打破壟斷、引入競爭，塑造新的價格形成機制。但是我們看到，自2005年以來，政府主管部門所推舉的“價格改革”，并沒有任何這方面的內(nèi)容，而是簡單地根據(jù)國際油價的波動不斷調(diào)整國內(nèi)成品油的價格(見下表)。

　　根據(jù)經(jīng)濟學的價格原理，成本和需求的變動，都可能引起價格的變動，如果死守價格不變，會導致供不應求或供過于求。從這個角度看，當國際原油價格上漲時，國內(nèi)的成品油價格也應該上調(diào)。否則，當國內(nèi)資源價格低于國際水平時，就會出現(xiàn)供應不足和濫用資源的現(xiàn)象。2005年，當深圳與香港的油價出現(xiàn)差距時，有很多香港司機來到深圳加油，甚至走私汽油，說明了這一點。這也是大部分經(jīng)濟學家都贊同國內(nèi)油價應與國際油價保持一致上漲的原因。

　　價格管制的兩難

　　但在行業(yè)壟斷的條件下，油價上漲帶來了一個問題：收益如何分配？2005年，中石油、中石化分別實現(xiàn)凈利潤1334億元和396億元，比上年增長28.4%和23%，這是非常驚人的業(yè)績。如果石油產(chǎn)業(yè)是一個完全開放的行業(yè)，必然有大量的民間投資進入，分享和攤薄這些利潤。但是，由于石油行業(yè)主管部門反復強調(diào)，“石油工業(yè)客觀上需要規(guī)模經(jīng)營”，“中石油、中石化成立上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)供銷一體化的石油公司，是順應石油工業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。”結果導致壟斷格局巋然不動。

　　這樣一來，石油企業(yè)的每一次調(diào)價，都受到公眾的特別關注。公眾認為：既然國家賦予了少數(shù)石油企業(yè)壟斷經(jīng)營的權利，這些公司的行為，就應該受到公眾利益的約束，而不能隨心所欲地追求利潤最大化的目標。在這樣的輿論環(huán)境中，圍繞油價上調(diào)和石油企業(yè)的利潤分配，出現(xiàn)了大量的矛盾與爭議。

　　2005年8月出現(xiàn)的“油荒”，正是這種矛盾的集中體現(xiàn)。從經(jīng)濟學角度看，如果沒有價格管制，就不會出現(xiàn)“油荒”，因為價格變動會自動調(diào)節(jié)供求平衡。但在壟斷經(jīng)營的企業(yè)中，政府必須進行價格管制。否則，壟斷企業(yè)只需把一切成本變動都追加到價格上，就可以保持自己滿意的利潤率。這對公眾利益來說，是不可接受的。

　　管制價格的水平如何確定，是一個極大的難題。按照通常的作法，主管部門對管制對象企業(yè)的成本進行核算，加上一個“合理”的利潤率，即為管制價格。但在中國的石油產(chǎn)業(yè)中，一方面，由于國際原油價格上漲，2005年后幾乎所有的煉油企業(yè)都陷入虧損；另一方面，這些煉油企業(yè)絕大部分隸屬于中石油、中石化集團。此時，如果保持油價不動，聽任煉油企業(yè)虧損，會面臨供應不足和資源浪費的問題；而如果簡單地把國際油價上漲追加在成品油價格上，無異于為兩大石油集團輸送更多的利潤。這正是主管部門左右為難的地方。

　　有人認為，2005年的油荒是石油集團向發(fā)改委“逼宮”。這并沒有確鑿證據(jù)。但要注意到，“油荒”發(fā)生前的半年內(nèi)，國內(nèi)成品油價格已經(jīng)4次上調(diào)，公眾對油價上調(diào)非常抵觸，發(fā)改委對此也非常謹慎。此時，通過有意無意的不作為，制造供應緊張的局面，“提醒”主管部門油價仍然過低，對石油企業(yè)來說是合乎邏輯的。2005年底，中央財政向中石化撥付100億元的補貼；后來國資委主任李榮融又聲稱，兩大石油集團“為了大局而做出了犧牲”，正是這種邏輯的體現(xiàn)。

　　但在公眾看來，這種邏輯是荒唐可笑的。根據(jù)發(fā)改委提供的數(shù)字，2005年中石化的凈利潤是396億元。也就是說，如果中央財政不予以補貼，它的盈利也將近300億元。對一個國有壟斷型企業(yè)，在盈利大幅度增加的情況下，還要用納稅人的錢予以補貼，這確實讓人無法理解。所以，在李榮融發(fā)出“兩大石油集團為了大局作出犧牲”的言論后，遭到了公眾前所未有的批評。

　　新政策暗藏危險

　　由于公眾對油價上漲的抵觸情緒越來越大，油價政策出現(xiàn)了調(diào)整。2006年3月26日，油價上調(diào)后，政府宣布，對石油企業(yè)開征特別收益金，即在原油價格上漲到每桶40美元以上時，將原油開采企業(yè)獲得的一部分超額利潤收繳中央財政。5月24日，油價再次上調(diào)，發(fā)改委官員表示，中央財政將繼續(xù)對種糧農(nóng)業(yè)、漁民、林業(yè)、城市公共交通、農(nóng)村客運等部分困難群體和公益性行業(yè)給予補貼。這似乎表示，油價上漲的大部分收益將歸于政府，用于彌補公眾的損失和公共福利。

　　表面上看，這種前后配套的政策既符合節(jié)約使用稀缺資源的要求，也能安撫公眾的不滿情緒，是一個萬全之策。但仔細分析，這種回避市場開放、增加政府責任與權力的“改革”，隱藏著兩個危險：

　　第一，增加了計劃經(jīng)濟“復辟”的力量，降低資源配置效率。

　　計劃經(jīng)濟最大的特點就是產(chǎn)權公有、利益模糊，你中有我，我中有你。在最近的油價調(diào)整中，政府希望公眾為油價上漲買單，然后把收益返還公眾，正體現(xiàn)了這樣的思路。表面上看，這個過程中沒有人吃虧，只要政府合理分配財政資源就可以。但計劃經(jīng)濟的歷史告訴我們，在一個產(chǎn)權不清、缺乏競爭的環(huán)境中，企業(yè)缺乏降低成本的動力，由此形成的價格信號不能很好地引導資源配置，從而降低社會福利。

　　在目前的產(chǎn)業(yè)壟斷中，上調(diào)成品油價格，固然能夠調(diào)節(jié)供求，實現(xiàn)平衡，但這里的均衡價格與充分競爭后產(chǎn)生的均衡價格是不一樣的。舉例說，中石油現(xiàn)有員工41.7萬人。而全球最大的英國石油公司，2004年銷售量是中石油4.2倍，但員工只有10.3萬人；全球第二大石油巨頭埃克森美孚，銷售額是中石油的4倍，但其員工8.59萬人。中國的石油企業(yè)在降低成本方面還有很大的空間。

　　我們可以設想，如果在我國的石油產(chǎn)業(yè)中引入充分競爭，那么企業(yè)的經(jīng)營行為就會發(fā)生改變，創(chuàng)新和降低成本的動力大大增加。其后果是改變整個行業(yè)的供給曲線，增加國內(nèi)的石油產(chǎn)量，反過來影響國際油價，而不是像現(xiàn)在一樣，被動地接受國際油價的影響。

　　第二，對政府信譽造成損害。

　　按照簡單的邏輯，如果政府愿意增加公眾福利，而不是增加石油企業(yè)的收益，可以選擇的方式很多。為什么要繞一個大圈子，先把錢從消費者手中拿到石油企業(yè)，再把從石油企業(yè)收走，再由政府返還給消費者？很明顯，在這個過程中，石油企業(yè)增加的收入，遠遠大于政府支付給消費者的補貼。這樣一來，補貼似乎就成了道具，消費者就成了一個被蒙蔽的角色。

　　在5月24日的調(diào)價后，已有大量輿論表達了對行業(yè)主管部門的不信任。有人指出，我國的成品油質(zhì)量標準與國際水平有著較大差距，例如我國無鉛汽油的標準，硫含量不得大于0.08%，烯烴含量不得大于35%，而世界無鉛汽油的這兩項標準分別是不得大于0.02%、20%—在這樣的情況下，籠統(tǒng)談論價格接軌是掩人耳目。還有人問：政府提出油價要與國際接軌，為什么收入水平、市場環(huán)境、電信資費等不向國際接軌？更有甚者，根據(jù)“發(fā)改委有關負責人答記者問”撰寫“部分市民就成品油價格上漲答記者問”，針對官方的說辭，逐一批駁，受到熱烈歡迎。

　　由此可見，政府過去所作的“油價改革”，已經(jīng)導致民眾積累了大量不滿情緒。新的政策調(diào)整，也很難改變公眾的看法。之所以出現(xiàn)這種局面，根本原因是改革并未指向價格形成機制，回避核心的行業(yè)壟斷問題。因此政府在調(diào)價問題往往左右為難，言不由衷，結果導致政府信用的喪失。在未來，

中國經(jīng)濟與國際油價的聯(lián)系將更加密切，僵化的定價機制根本不足以應對國際油價的波動。政府明智的作法是開放市場，放棄對商品的直接定價權，讓市場決定油價。