秋風：地方政府不計成本競爭 競相壓低本地工資

    秋風

　　在幾個月前本專欄的一篇文章中，筆者曾討論過地方政府競爭問題。地方政府間競爭被普遍認為是1990年代以來中國經濟快速增長的一個重要、甚至是最重要動力。但筆者以為，這是一種“缺乏內在約束的”競爭。筆者深感，這個問題仍有討論的必要：何以內地的地方政府間競爭如此突出？究竟如何解釋這一現象，并作何價值判斷？

　　競爭的限度

　　討論地方政府競爭有一個基本預設：包括地方政府在內的政府，可以運用某種手段對經濟活動施加強有力的影響。而贊賞地方政府競爭的人士都必然從價值層面上肯定，權力影響以至控制經濟是好的、可取的。

　　人們是很自然地如此這般思考與判斷的。近代國家“主權”概念本身就隱含了國家全面控制經濟活動使之符合主權者所設定的某一單一目標的必然性，只要國家具有這種意志，它就可以那樣做，并且，通常會動員到民意的支持。在現代國家，哪怕是法治相對健全的國家，經濟實行國有化還是私營化，在很多時候也變成了一個純粹權宜性的政策選擇問題，而與財產權、與正義等等原則沒有多大關系。這在

　　從精神的角度看，近代以來，很多人都成為不可救藥的物質主義者。在物質主義看來，經濟增長對于個人和共同體的幸福具有決定性價值，因而，人人都希望本地、本國經濟快速增長。為此，人們也賦予了，或者至少是承認，政府有權采取任何它認為合適的“經濟政策”，推動經濟增長。當然，這些經濟政策通常已得到經濟學的論證——近代經濟學本來就是一門關于國民和國家發財致富的學問。

　　在現實中，貨幣政策主要由政府相關職能部門負責，不過，地方政府仍有相當廣泛的政策回旋空間，一些地方政府正是以此展開競爭的。比如，地方稅的稅收優惠政策，企業補貼政策，地方政府也可以通過投資基礎設施，為經濟活動創造便利。所謂地方政府競爭，就是地方政府有意識地采取具有明確目的的政策組合，以吸引某一類企業到本地投資，并為其擴展業務創造條件。地方政府得到的回報可以有兩類：稅收收入增加以及創造就業機會、增加本地人口收入。

　　地方政府所能采取的政策組合會遇到的一個天花板，那就是個人與企業的權利。而內地一些地方政府為了吸引外來投資而忽視了企業制造的環境污染。在完善法治的背景下，應該通過一些相關的制度安排，保證地方民眾能夠有一定的渠道來主張和保護自己的權利，不至于使一些地方政府單向度的經濟行為危害環保。

　　在法治較為健全的國家，盡管也存在地方政府競爭，但競爭是有限度的。相反，內地一些地方政府在采取競爭手段的時候，法律與倫理規則的約束尚待進一步健全。正是這一點，使得內地一些地方政府競爭看起來比較熱鬧。

　　一些地方政府間競爭的特征

　　內地地方政府間競爭是一個非常容易迷惑人的知識陷阱。如果不考慮初始的權利配置，僅考察如此競爭的后果，則可以說，這種約束不足的地方政府間競爭是高效率的，很多人因此而得出了某些與經濟學和政治學的正統教條相反的結論，而對目下的地方政府間競爭推崇備至。但是，假如考慮到初始的權利配置，結論就不是那么樂觀了。

　　這種觀點在解釋內地地區競爭時說，“中央政府擁有中國的所有土地。大致上，他們把土地以佃農分成的方法租給整個國家的數以百計的縣，而縣又再以佃農分成的方法租給無數用家。”這確實就是當下土地制度的現實，這一點也正是“中國的地區之間的激烈競爭”的制度基礎。

　　不過，這一解釋并不合乎內地法律規定。根據法律，對于城鎮國有土地，政府當然擁有完整的權利，而國有土地之外的全部土地另有其明確的法律所有者，農牧用地均屬于農民集體組織。當然，農民并不擁有完整的權利。另一方面，在地方政府征用土地的過程中，在一些地方，農民并沒有獲得合理的土地出讓金。

　　同樣，勞工的部分權利也是個問題。有學者認為，“縣與縣之間的競爭非常激烈，大家拼命招徠，而又因為沒有勞動人口，土地不值錢，他們善待工人。”

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　　這就是內地一些地方政府間競爭的基本特征。個人和企業的自由與權利中仍需進一步完善。地方政府擁有其作為政府的一般性權力——或者用普通法法律家更喜歡的一個詞，權利：這一點與法治較為健全的國家的地方政府無異。應當說，在此限度內的地方政府間競爭，不會損害某部分人的權利和利益，因而是一種正當的效率。也正因為此，它只能帶來有限度的效率。

　　而內地一些地方政府在其應有的權利之外，它對本屬于個人和企業的權利，享有某種程度的支配權，并傾向于按照自身政績最大化原則來利用它。

　　一些地方官員們拿著本應屬于別人的東西去做買賣，他當然可以不計成本，這是另一種形式的“軟預算約束”，這種軟約束自然可以使政府在短時期內推動要素超常規投入，讓無數經濟學家形成一種“效率幻覺”。