秋風：沒有基礎性制度就沒有收入分配公平

　　秋風

　　現代國家承諾向所有人提供某種基本的物質生活保障，為此承擔了安排社會收入分配秩序的責任。在一些成熟的市場經濟國家，政府除了對貧困者提供救濟之外，更建立了覆蓋所有人口的福利制度。在中國，1950年代建立的計劃體制則將現代經濟部門的所有雇員變成國家雇員，統一安排其工資收入和物質生活，形成了一種表面的平等。這一體制在1980年代

之后部分地瓦解，新舊體制重疊，形成了一個部分合理、部分不公平的收入分配秩序。如今，政府意識到問題的嚴重性，高調介入收入分配領域，然則，正確的出路何在？

　　從表面平等到真實的不均等

　　人們普遍用平均主義來形容1980年代初之前的收入分配格局。但這種平均主義主要體現在不同群體內部，在城市內部、鄉村內部、官員群體內部，個體之間的收入差距確實較小。比如，在城鎮內部基尼系數約為0.16左右。也因此，這種收入分配格局無法對個人產生激勵作用，導致生產效率低下，而這反過來又制約了收入提高的可能性。

　　另一方面，群體內部的平均主義掩藏了群體之間絕對的不平等。首先，計劃經濟從根本上是權力分配收入，因而，不管是在城鎮還是在鄉村，普通民眾與“干部”之間存在嚴重不平等，干部可以按照級別得到實物性收入，如電話、住房、汽車、醫療福利等，而這些，民眾根本無權享有。其次，城鄉之間的收入嚴重不平等，計入這種因素，全國的基尼系數大約在0.30左右。更重要的是，這種不平等通過法律上的城鄉隔離制度被固定化，農民被置于一種難以擺脫的貧困地位。這是一種權利的不平等。

　　這些事實表明，計劃經濟時代的收入分配格局并不像現在很多人所想象的那樣美好。相反，世界銀行的統計結果是，1978年，6.4億中國人生存在貧困線以下，而當時的中國總人口為10億，即貧困人口比率為64%。民眾對這種收入分配格局普遍不滿，這是計劃體制無法維持的根源之一。

　　1980年代的改革就是因此而啟動的，從這種改革中最先獲益的是那些被國家權力排斥在現代經濟部門之外的絕對貧困群體。首先是農民，新的土地制度提高了農業生產率，農民收入大幅度提高，1980年代中期出現了一次短暫的城鄉收入差距縮小期。1990年代中期之前鄉鎮企業的發展，及20多年來農民大量流入城鎮獲得收入，維持了農民純收入持續增長的勢頭。

　　計劃體制松動的另一個受益者是城鎮“單位”體系之外的人口，他們成為最早的個體工商戶和私人企業雇主、雇員。在個體工商業、私人企業高收入的誘惑下，1980年代中后期出現了全民經商熱。在收入分配領域則出現了所謂的“腦體倒掛”，就職于國有部門的人員抱怨，“搞原子彈的不如賣茶葉蛋的”、“拿手術刀的不如拿剃頭刀的”。為維持穩定，1990年代中期開始，財力已經較為充裕的政府開始大幅度提高機關、事業單位和國有企業雇員的工資。

　　20多年過去，中國收入分配格局已經發生巨大變化。

　　首先，民眾收入普遍地有所增長，大量人口擺脫了貧困。世界銀行統計說，2003年，還有2.2億中國人生存在貧困線下，按照13億的人口基數，貧困人口比率為16%，遠低于1978年的水平。

　　其次，收入分配的主體已經從單一的國家和集體控制轉向多元化，事實上，大多數人口的收入來自非公有制企業。非公企業不僅為新進入勞動力市場的人口創造了就業崗位，還接納了國有部門的下崗失業人員。這一就業結構具有重要政策含義。政府在制定收入分配政策的時候，必須采取與之相適應的政策方案。否則，收入分配政策可能無法達成其預期效果，或者更糟糕，會擾亂正常的市場秩序，導致社會總體財富創造能力下降。

　　第三，從居民收入來源看，已不再單純依賴工資性收入而趨向于多元化，尤其是投資、經營收入在個人總收入中所占比例大幅度增加。

　　上述因素導致了一個引人注目的結果：不管是從全國水平看，還是從城鎮內部、鄉村內部來看，總體上，個人的收入差距呈現出擴大的態勢，這一趨勢從1990年代以來相當明顯。

　　收入差距擴大：好的與壞的

　　收入差距的這種擴大有相當一部分是合理的、可取的。計劃體制下那種平均主義反而是不正常的、不合理的。如果起點是計劃體制下群體內部的平均主義，則隨著市場發育、個人自由權利擴展，個體的收入差距必然出現程度不等的擴大。比如，投資，經營性收入會趨向放大收入不均等。而農民事實上享有的自由遷徙權給流入城鎮的農民帶來非農收入，反映在鄉村人口收入統計中，其收入差距就會擴大。外商企業提供的收入也普遍高于一般國有企業和私人企業，它會擴大城鎮內部職工之間的收入差距。

　　可以說，由于這些因素導致的收入差距擴大，不會引起人們的不滿。從經濟學角度看，知識、天賦、投資、甚至個人機遇等因素所帶來的收入差距乃是效率提高的激勵因素。重要的是，在收入差距擴大的同時，人們改善自己境遇的自由——盡管通常只是事實上的自由——也擴大了。

　　不妨看一下在健全市場體制下個體沿著收入接替上升的幾率。美國的貧富差距在發達市場國家是最大的，最貧窮的五分之四人口只占有這個國家GDP的3.6%，但美國大多數窮人都會向上流動。統計表明，1975年屬于最窮五分之一群體的人中，到了1991年，只有5.1%仍屬于最窮群體，大多數人則向上流動了，其中30%流動到最富裕的五分之一人口中，60%則進入最富裕的五分之二人口中。有人計算過，平均而言，美國處于貧困線以下的人口只在那個地位停留4.2個月。只有4%的美國人屬于長期貧困，也即處于貧困狀態下達兩年以上。經驗觀察表明，這樣的故事也在中國發生。最典型的是，農民通過進入城鎮向上流動。

　　但是，在中國，向上流動的可能性會略差一點。中國的市場體制遠不健全，現有的行政與司法架構還不夠健全，這使窮人改變其境遇的機會受到限制。戶籍制度導致中國迄今沒有形成一個全國統一的勞動力市場，勞動力的自由流動存在重大法律障礙，這是形成城鄉收入與地區收入差距，并趨向擴大的重要原因。同樣是這種制度導致那些流入城鎮的農民，不能參與當地公共生活，當地行政與司法部門也沒有盡力保護他們的權利，這是新興工人工資長期低下的根本原因。

　　當然，最讓人們不滿的是高收入群體的收入中，有相當一部分是借助有關權力及其維持的壟斷獲得的。漸進改革決定了，某些政府部門仍然保持對資源分配和經濟活動的控制權，而這種權力又沒有受到有效約束。另一方面，壟斷型企業通過法律設定的特殊地位獲取超額利潤，而政府——更不要說公眾——對這些企業缺乏有效的所有者控制手段，壟斷企業可以隨意將這些超額利潤進行內部處置，從而不公平地拉大了其與一般企業的收入差距。從數量上看，由于這一因素導致的收入差距，對整體收入差距的效應應該并不算大，但是，它的心理效應是比較大的，因為它是顯著不公平的。

　　沒有基礎性制度，就沒有分配公平

　　過去20多年，以國家控制最重要的收入源、社會各群體內部平均主義，但群體之間不平等為基本特征的舊的收入分配秩序逐漸瓦解，借助于市場的發育，大多數人的收入不再由國家決定，個人不再因為要獲得維持生存的必要收入而不得不依附國家，依賴專業知識獲得穩定收入的中等收入群體的逐漸形成，農民向城鎮流動大幅度減少了貧困人口規模。

　　但是，中國整體的政經體制仍處于新舊體制混合的“中間階段”，因而，新的以市場為基礎的、收入來源多元、個體具有向上流動為基本特征的收入分配秩序并未形成。更嚴重的問題在于，部分權力在這種混合體制下獲得了尋租的便利條件，從而在正常的收入差距擴大過程之外，增加了一個不正常的、不公平的收入分配格局。

　　因而，跟其它領域一樣，當下收入分配領域的問題是復雜的。政府進行收入分配制度改革，需要仔細地辨析什么是當下的真問題，政府的矯正性權力可以在多大范圍內行使到何種程度。

　　政府的首要責任依然是繼續致力于構建一種能夠形成公平的收入分配秩序的基礎性制度架構，在此一架構下，不公平的分配將被控制在最低限度內，而分配的不均等本身不會成為問題。現代政府都會進行一定程序的收入再分配，但是，一味模仿發達市場國家的此類再分配政策，很可能遮蔽一個本應面對的基本挑戰：如果缺乏一個能夠形成公平的收入分配秩序的基礎性制度架構，政府的收入再分配政策效果就會大打折扣，無濟于事。這樣基礎性制度主要包括：統一的全國性勞動力市場，平等的勞資關系，及財政民主。

　　中國收入差距的相當大部分來自城鄉之間和地區之間的差距，政府的收入再分配政策對解決這兩個問題還力有未足。統一的全國性勞動力市場才是治本之道，勞動力的自由流動有助于平抑城鄉、區域之間的工資率差異以及由此導致的收入差異。當然，為此，需要民眾享有法律上的自由遷徙權，需要符合一定條件的民眾在其長期居住地享有完整的政治、社會權利，需要改革行政、司法體制，使居住于任何地方的民眾都可享受到平等的權利保障。

　　平等的勞資關系對于提高勞工收入具有根本意義，而這種關系的形成，同樣依賴打破城鄉二元制度，行政與司法對勞工權利提供平等保障，最起碼也需要現有工會轉型，真正成為維護勞工權益的機構。

　　財政民主乃是政府進行收入再分配的前提性制度。1990年代中期以來，尤其是近幾年來，政府的轉移支付數量持續增加，但是，由于缺乏有效的財政民主機制，相當部分資金被層層截留、挪用、浪費，而并未起到預期的效果。同樣是因為缺乏財政民主，1990年代中期以來，政府財政收入大幅度增加，但政府在教育、醫療、濟困等關系民生的各個領域的財政支出比例卻有所下降。缺乏財政民主也使目前的國家福利支出不合理。這套耗資巨大的福利設計仍然主要覆蓋城鎮人口，而把很大部分的鄉村人口排除在外，在城鎮，那些在政府、國有部門之外、收入較低也不穩定的人的福利保障最弱。

　　當然，這些基礎性制度的建立、完善，涉及到廣泛的行政、司法、經濟體制改革，不可能在短期內完成。從政治的角度看，滿足民眾對于公平的渴望，優先的政策議題是規范

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