反對農村土地私有化 把土地還給村民集體

    作為一名具有長期農村工作經驗的知名人物，李昌平關于農村土地制度的言論一直為各界所關注。他曾經撰文《慎言土地私有化》，列舉了他反對土地私有化的八條理由，在該文的結尾，李昌平主張“落實憲法‘農村土地村民集體所有’”，本文的寫作正是該觀點的擴充和發展。

　　文/李昌平

　　因為近年來由于農村土地被征用而引發的惡性事件很多，很多學者和官員確實是出于公心，出于對農民的同情，希望能夠保護農民的產權，他們主張改變土地農民集體所有制，倡導農村土地私有化。這樣的觀點一時之間在學界成為主流，你只能說好，不能非議，提出不同的意見，就有人給你戴帽子。如“左派”，“人民公社情節”，“沒有產權理論或制度經濟學或憲政民主常識”等待。我經常被朋友戴這樣的帽子。我覺得很多朋友對農村的真實情況不夠了解，分析問題是從概念到概念。他們的好心卻未必能辦成好事，如果真的按照他們的方案來改革的話，不僅農民的土地產權得不到有效的保護，反而可能更有利于現存制度下的強者。

　　主流的“私有化”主張和我的“在村民集體所有制前提下、由村民民主選擇其土地產權實現方式”的主張，是有根本區別的。主流的“私有化”是不民主的，而村民民主選擇產權實現方式，“私有”只是民主選擇的一個選項。在當前形勢下，首先要做的是落實農村土地的村(社)民集體所有制。很多朋友對土地集體所有制存在誤解，我希望通過這篇小文與朋友們一起來探討一下這個問題。

　　農民土地被占，集體所有制是罪魁禍首嗎？

　　我曾經親歷過這樣的一件事情：鎮政府要征用30畝地建市場，鎮長將村長找來商量，開價18000元/畝，村長說要經過村民會議討論才能答復。村民會議沒有通過，主要的理由有兩個：一是征用30畝地后，全村要重新調整土地，難度很大；二是價格太低，村民會議決定每畝不少于60000元(因為60000元的利息收入相當于一畝蔬菜地的種植收入)。而鎮政府那邊，地是要征用的，價格是不能高于28000元的，村長必須得想辦法擺平。此事拖了一段時間，后來鎮政府將村長的兒子安排在財政所工作，又許諾事成之后給村長和村長夫人買養老保險。又過了一段時間，鎮長安排稅務所人員查村長兄弟家的糧油加工廠的偷漏稅情況，安排派出所長調查村長打牌賭博等“違法亂紀”之事。村長實在是頂不住了，30畝地涉及7戶村民承包，村長一家一戶上門“做工作”，4戶表示可以接受，但要求市場建成后安排子女管理市場；另外3戶認為補償不能低于38000元。村長無奈，主動請求鎮長對三戶“不聽話”的農民進行“教育”，鎮長如是安排公安、工商、稅務等部門“計算”這三戶農民，很快，又有兩戶被擺平了。對不少的政府官員來說，幾戶普通農民“作對”根本不是“問題”。征地還沒有辦理手續，市場建設就開工。后來，“鬧事”的不是那個不同意征地的承包農戶，而是更多承包地沒有被征的村民。多數村民“鬧事”的理由是鎮集市邊上的地可以賣到28000元，還可以安排工作，承包地分在離市場很遠的地方，就賣不到錢，這個不公平。村民要求賣地的錢全村依照人頭分配，然后再重新調整承包地。對多數村民的要求，政府定性為“無理取鬧”，理由是“地被征的承包戶不鬧你們瞎起哄什么！”政府不講理，于是村民暴力阻止市場建設，在勸阻無效的情況下，政府動用了特警，帶頭“鬧事”的兩個人判了兩年。后來，村民長期上訪也沒有結果。

　　從這個事件，我們可以看出，如果堅持土地村(社)民集體所有制，政府征地的談判對手不是幾個承包農戶，而是全體村民。土地被征用后，還需重新調整土地，在真正的土地集體所有制下，政府這樣廉價且簡便的、暴力的征用土地是很難辦到的。正是因為地方政府的官員“巧妙”地用“土地承包長期不變”的“農戶永佃制”替代了“土地村(社)民集體所有”制度，欺騙和分化了農民，才比較容易的征到了土地。從另一方面來看，政府具有很強的“合法加害權”，當政府追逐自己的私利時，村民自治的力量不僅難得到地方政府的保護，相反還有可能被地方政府打壓。同時，行政的“合法暴力”完全可以消解民主法治的力量。

　　不少人總是將農民的土地產權被侵害的責任，歸咎于土地村民集體所有制；我的不少朋友總是武斷的認為，土地集體所有就是村長所有。所以，村長們總是隨意支配農民集體土地，這是誤會了。日本人侵略中國的時候，有那么多人當漢奸，現在村長幫助政府征村民的地，自己也落點好處，有什么不好理解的呢？哪是什么集體所有制造成的呢？如果是村長的權力過大，那是村民民主權沒有落實所致；如果村長不得不“服從”鄉鎮長或縣市長而損害或合謀村民的土地權益，那是合法民主權力得不到落實和保護所致，或是政府(可以)不依法行政所致；如果農民依法維護自己的合法土地權利，而法院不予支持，那是司法腐敗的問題，與土地村(社)民集體所有制無關。在司法腐敗和政府不依法行政的情況下，所謂的“土地私有化”或“國家所有、農戶永佃”，可能更難以保護農民的土地權益。

　　很多人討論農村土地問題的時候，沒有注意到弱化農民集體的實際后果。實際上，1978以來的農村改革就是一個“實化家庭使用權，虛化集體所有權，強化國家所有權”的過程。

　　在1997年的土地延包以前，農民是有權根據村社的環境條件和村內生產力發展水平選擇合適的土地經營方式的。現在國家立法規定家庭承包30年不變，實際上剝奪了農民(集體)自主經營(土地)的權利；在2004年沒有取消農業稅及其附加費用以前，村社是有權收取土地租金(承包費)為其成員提供公共服務的，很多城市郊區的村社，農民是有權分享土地級差地租收益的。現在，政策強制規定“種地不交錢”，《憲法》規定的土地所有者—農民集體不得收取承包費，實際上是消滅了土地村(社)民集體所有，以公地和血緣為根本的村社利益共同體的自治功能基本消失，村社組織處于解體之中。很多人因為不喜歡集體經濟，所以主張虛化土地集體所有產權，希望變成農民“私有”。如果“私有”以后，農民決定搞股份制或是家庭單干制，尊重農民自己的選擇。這種想法也是出自好心，但我擔心虛化了土地村(社)民集體所有，土地就自然變成了國家所有，就像50年代由私人所有到互助合作再到“公社所有”一樣。在我看來，我們同意政府不尊重農民集體的土地產權，勢必會埋下準許“國家”侵占農民家庭土地產權的隱患。

　　當下，最需要保護的正是村民集體的土地所有權，而之所以很多人反對村民集體所有，是因為他們對于市場經濟條件下的土地村(社)民集體所有權，到底是私有產權還是公有產權，沒有搞清楚。

　　村民集體所有不是公有

　　今天的學界，幾乎不容置疑的一致認為，土地村(社)民集體所有是一種公有產權，是模糊的產權。我一直對這樣的說法表示深深的懷疑，我之所以懷疑，是因為這樣的說法和常識不相符。我經常反駁說：甲村的土地，乙村可以侵占嗎？甲組的土地乙組可以侵占嗎？當然不可以！這怎么能說土地村(社)民集體所有的產權邊界不清呢？甲組對某公司出租土地100畝，年收入10萬元，由甲組村民民主支配這10萬元，乙組村民無權無份，這怎么能說土地集體所有的成員產權模糊呢？10萬元租金只是本組成員有份，按份平均分配，非本組成員無權享受，成員產權明明是私有權，怎么是公有權利呢？有人馬上反擊我說：政府很容易征用村社集體土地，大量的征地款被村干部亂花，農民得不到足額的補償，就是因為土地集體所有是公有產權的緣故。我常常反駁說：政府怎么沒有征用華西村、南街村、大寨村的土地呢？為什么華西村、南街村的土地越來越多了呢？溫州鹿城區將軍村堅持土地集體所有，征地和補償由村民大會決定，在溫州，沒有人不知道，政府征用將軍村的土地最難、補償最高，將軍村村民福利最好，集體經濟發展最健康，這怎么解釋呢？一直以來沒有人說服我，我也很少說服堅持“私有化”的人。

　　土地村(社)民集體所有，具體有三種表現形式：一是共同共有，如公共的水塘、墓地、祠堂、風水樹、試驗田等，是不能分配到戶的，實行民主管理，委托專人負責；二是成員份有。如承包耕地、山林、自留地使用權及其經營收益等，一般承包到戶經營或對外出租，收取定額租金，租金用于上繳農業稅和管理費外，多余部分集體成員平均分配或用于公共服務；三是按戶占有，長期自用，如宅基地。土地集體所有制度，只有在計劃經濟條件下的、實行按勞分配(地權不參與分配)的、農產品全部統購統銷的公社體制里，才表現為公有性質—準國有制。

　　2005年秋天在廣州開三農問題研討會，民商法專家陳小君教授發言，她說土地村(社)民集體所有權也是私有產權，是一種對外排他、對內按份享有所有權—使用權、經營權、收益權、占用權的私有產權。陳小君教授說，將村民集體所有的土地產權定義為公有產權是缺乏法律常識所致。至于政府容易征用村民集體的土地，不是因為產權不明晰，而是因為政府不愿意依法行政，習慣侵犯農民私有產權。村干部侵占農民土地補償款，不是因為土地產權模糊，而是因為民主自治權沒有落實或法律不能起到保護農民產權的作用，這不是土地制度的缺陷，是法律和司法制度的缺陷。陳小君教授的解釋，幫助我澄清多年來的糊涂。

　　真實的土地村民集體所有制，并沒有產權不清問題，而在實現了村級民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的情況下，集體不但不會損害農民的土地產權，相反，集體作為一道強有力的屏障，可以有效地保護農民的土地權益。

　　華西村、南街村為什么還沒有垮臺？

　　我說農民集體所有實際上能夠保護農民土地產權，很多人不相信，我們不妨來看看上文提到的將軍村的例子。溫州的鹿城區是農村城市化的結果，鹿城區政府所在地就是將軍村。將軍村也是鹿城區眾多城中村中的一個，但將軍村是特別的。將軍村的特別主要表現在兩個堅持，一是堅持土地村民集體所有，征地要全體村民大會討論決定，土地補償按份所有；二是堅持以土地換福利。溫州在發展過程中，大量征用農民的土地，補償的辦法是“現金補償＋返還地安置”。政府征用將軍村的地與征用其他村子的地是不同的。

　　在我看來，將軍村和其他村只有兩點不同。一是，將軍村在整個征地過程中，是代表農民利益的主體，而其他村則是征地過程中居于政府和農民之間的中介組織；二是將軍村10畝農業用地換來了5畝非農業用地。而其他的村子，10畝農業用地換來了1畝非農業用地。將軍村將農業土地資源變成了非農業土地資本，土地資本收益保障了將軍村村民的福利。而其他村子出賣的是農業土地資源，得到的只是眼前的大筆土地現金收入，土地的資本收益流進了

　　在溫州，將軍村肯定是富裕的典型，更是和諧的典型，但當地政府很少提及將軍村。和將軍村打交道的政府部門和商人，都對將軍村很頭痛，因為占他們村的便宜實在是太難了。為什么將軍村能夠保衛自己該得的那部分巨大土地資本收益呢？因為將軍村堅持了土地村社集體所有制，村社組織是村民利益共同體—具有強大的博弈能力；其他的村子土地所有制實際上發生了改變，由“村民集體所有，農戶承包者”，變成了“國家所有，農戶永佃”，村社組織實際越來越趨向為農民和政府的中介—完全異化為自利性盈利組織。全國處于城市和城鎮之中和郊區的村子，大約占全國村子的30%左右。如果這些村子的農民的基本收入和社會保障都像將軍村一樣，由土地增值收益解決，我國至少有3億農民會生活的很幸福快樂，失地失業問題也不至于像今天這樣嚴重，社會就會和諧得多。可惜的是，絕大多數城中村和城郊村的“村民委員會”都越來越中介化了，全國的絕大多數農村的村民自治組織正在解體之中。農民組織用農民村社集體土地產權來增加農民收入和保障農民福利的制度空間越來越窄。

　　需要警告的是，如果越來越多的農民土地資源轉化為

　　我在考察了溫州的數十個村子(特別是將軍村)，還有華西村、南街村等真正堅持土地村(社)民集體所有的村子之后，得出一個結論：落實憲法規定的土地村(社)民集體所有制，可以大大增強農民和政府的談判力量，有利于在村民民主自治條件下充分實現農民的土地產權。所以，我認為在現有制度環境下，落實憲法規定的土地村(社)民集體所有，是當務之急。至于各個村社選擇什么樣的土地權益實現方式，應該由各地各村的村民按照民主自治的原則自主選擇。

　　李昌平 著名三農問題專家

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