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上一周，鄭州惠濟區政府建克隆版“白宮”的消息為社會大眾所矚目。據了解，在建設這些豪華“衙門”的過程中，作為區一級政府，在建設用地上卻采取了明目張膽的“先斬后奏”策略，征用土地沒有辦理相關的審批手續。這件在6月25日國土日前曝光的丑聞極具諷刺意味，令人擔憂如今在全國各地愈演愈烈的土地違法之風會漸呈泛濫之勢。
據新華社最近報道，當前土地違法面廣量大，國務院三令五申禁止的“以租代征”愈
演愈烈。今年通過對2004年9月以來的用地進行檢查發現，一些城市的違法土地用量少的在60%左右，多的甚至達90%以上。同時，不少地方繼續通過“以租代征”的方式來規避法律，大量從農村集體經濟組織那里租來的違法用地沒有辦理農用地轉用手續，甚至相當部分用地還違反了土地利用總體規劃。更為嚴重的是，這些土地違法問題幾乎都與地方政府有關，中央政令在一些地方難以貫徹落實，有令不行、有禁不止在土地問題上表現得比較明顯。
違法用地比例之高，違法用地行為之猖獗，違法用地主體之特殊，均對國家法律權威形成嚴重挑戰。法律是“中人”之道德，違法行為在立法者進行制度設計之初往往是作為低概率事件加以考量的。如此高的土地違法比例只能說明土地管理法在現實中的某種程度的失效。而“以租代征”行為的屢禁不止，同樣證明國務院“紅頭文件”的預期目的沒有達到，中央政府對土地使用的控制也堪憂。更令人擔憂的是，地方政府作為中央法律和政策的執行者，本應對土地負有監管責任，但卻在大力發展地方經濟的熱情中迷失，某種程度上成為違法用地的“猛士”。
為此，國土資源部6月14日下發了《關于嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》，但面對“法不責眾”的土地違法，面對違法用地的“各路諸侯”，該通知所規定的認真清理、嚴肅查處、執法檢查等措施也難免讓人擔心其實效，我們從通知要求“到年底以前各省要查辦8起以上土地違法案件”這一措施中讀出的也分明是幾分無奈。
針對當前土地違法的嚴峻形勢，國家不能束手無策，也不能疲軟應對，當前及今后一個時期亟須重塑法律權威，推出一系列治本之策：
一是按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求，盡快建立國家土地督察制度，由中央向地方派駐督察專員，否則，在國土資源部不可能事必躬親的前提下，在“垂而不直”的國土資源管理體制下，試圖要求地方國土資源部門“對抗”地方政府是不現實的。
二是修訂土地管理法和刑法中的有關條款，增加或明確有關土地違法行為的法律責任。監察部、國土資源部雖然曾于2000年3月聯合下發了《關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》，但國土資源部門只有建議權而無決定權，其結果往往是“尚方寶劍”高高舉起，然后又輕輕落下，處罰難以到位，像2004年的“鐵本事件”畢竟也只是個案。
三是在深層次上，需要改革我國現行的土地產權制度和政績考核機制。一方面不再讓農民土地產權虛置，真正實現“風能進，雨能進，國王不能進”，為農民提供嚴格的產權保護，增添農民的護地動力；另一方面要建立科學的政績考核機制，堅決糾正地方黨政領導急功近利、以犧牲土地為代價換取短期發展的短視做法，徹底清除利用土地進行“權力尋租”的空間，減少地方政府的圈地動力。
作者單位：國土資源部地籍管理司
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