政府在企業(yè)融資中的作用

   □梁鴻飛

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資金約束型經(jīng)濟(jì)，企業(yè)的發(fā)展在很大程度上取決于能否獲得充足而穩(wěn)定的資金來(lái)源，因此，融資問(wèn)題對(duì)于企業(yè)發(fā)展的重要性不言而喻。在解決企業(yè)融資問(wèn)題上政府能否發(fā)揮積極作用？如何發(fā)揮作用？這些都是政策制定者應(yīng)該好好思考的問(wèn)題。

　　一、企業(yè)融資問(wèn)題的宏觀政策屬性

　　從表面上看，企業(yè)融資屬于企業(yè)組織內(nèi)部事務(wù)，這個(gè)問(wèn)題不管如何重要，終歸是一個(gè)微觀管理問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府似乎不應(yīng)該插手企業(yè)微觀層面的事情，因?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)部的微觀管理問(wèn)題政府管不了，管不好，也不應(yīng)該管。

　　實(shí)際上，企業(yè)融資問(wèn)題具有雙重屬性。就單個(gè)企業(yè)而言，這屬于企業(yè)自身發(fā)展過(guò)程中的內(nèi)部事務(wù)，與政府管理的公共事務(wù)屬性迥異，政府的確不應(yīng)該插手企業(yè)微觀層面的融資事務(wù)。但是，就企業(yè)群體的融資狀況而言，這就不是單個(gè)企業(yè)自身的內(nèi)部事務(wù)了，問(wèn)題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出企業(yè)的微觀層面而上升到宏觀經(jīng)濟(jì)層面，這就使企業(yè)融資問(wèn)題具有公共政策事務(wù)屬性。企業(yè)作為創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的群體，其融資狀況如何關(guān)系到一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到人口就業(yè)，關(guān)系到國(guó)家和地方財(cái)政收入的來(lái)源，因此，這是政府應(yīng)該管而且必須管好的。

　　企業(yè)有大中小不同規(guī)模，大企業(yè)融資渠道較多，受融資問(wèn)題的困擾較少，相反，中小企業(yè)（特別是創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)）融資渠道較少，經(jīng)常遇到融資瓶頸。因此，從世界各國(guó)情況來(lái)看，政府對(duì)于企業(yè)融資問(wèn)題的關(guān)注主要集中在中小企業(yè)融資上。以美、英、德、意、

　　日、法為代表的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)于解決中小企業(yè)融資問(wèn)題真可謂不遺余力，其政策舉措已經(jīng)為多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)國(guó)家紛紛所效仿。

　　二、企業(yè)融資中的“兩極分化”現(xiàn)象與解決對(duì)策

　　受長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃金融體制的影響，我國(guó)政府控制的金融機(jī)構(gòu)天生具有大企業(yè)偏好和國(guó)有制偏好，對(duì)于中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)融資需求的反映往往比較冷漠。有統(tǒng)計(jì)資料表明，在過(guò)去十年間，國(guó)有銀行80％以上的信貸資金投向了國(guó)有大企業(yè)，而中小企業(yè)（特別是民營(yíng)中小企業(yè)）的貸款滿(mǎn)足率不到30％。這就造成了我國(guó)企業(yè)融資中的“兩極分化”現(xiàn)象：占我國(guó)企業(yè)絕大多數(shù)的中小型民營(yíng)企業(yè)在貸款申請(qǐng)時(shí)備受冷落，經(jīng)常面臨貸款難和融資難的困境，銀行貸款在這類(lèi)企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)中只占有較小的比例；為數(shù)不多的國(guó)有大企業(yè)和極少數(shù)民營(yíng)大企業(yè)被銀行視為“優(yōu)質(zhì)客戶(hù)”和“座上賓”，成為銀行競(jìng)相貸款的對(duì)象，銀行貸款在這類(lèi)企業(yè)融資結(jié)構(gòu)中占有較大比例。

　　國(guó)務(wù)院制訂的“非公經(jīng)濟(jì)36條”似乎給處于融資困境中的中小型民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)了福音，也似乎給解決我國(guó)企業(yè)融資中的“兩極分化”問(wèn)題提供了一把利器。“非公經(jīng)濟(jì)36條”中有一半的條文與解決民營(yíng)企業(yè)融資問(wèn)題有關(guān)，特別是其中提出的關(guān)于加大對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的信貸支持力度的規(guī)定，要求“有效發(fā)揮貸款利率浮動(dòng)政策的作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)從非公有制經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)出發(fā)，開(kāi)展金融產(chǎn)品創(chuàng)新，完善金融服務(wù)，切實(shí)發(fā)揮銀行內(nèi)設(shè)中小企業(yè)信貸部門(mén)的作用，引進(jìn)信貸考核和獎(jiǎng)懲管理方式，提高對(duì)非公有制企業(yè)的貸款比重。”這項(xiàng)政策對(duì)于渴望早日擺脫融資困境的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)可謂久旱遇甘霖，雪中送炭。為了貫徹落實(shí)“非公經(jīng)濟(jì)36條”關(guān)于解決民營(yíng)企業(yè)融資問(wèn)題的有關(guān)規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)于2005年7月發(fā)布了《銀行開(kāi)展小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)于各銀行如何改善對(duì)小企業(yè)的金融服務(wù)提出了具體要求。

　　但是，從實(shí)際調(diào)查了解到的情況來(lái)看，上述政策和配套措施出臺(tái)以后民營(yíng)企業(yè)的融資困境特別是小企業(yè)的融資“瓶頸”并沒(méi)有得到明顯改善。盡管這些政策和配套措施的出發(fā)點(diǎn)是正確的，其各項(xiàng)政策規(guī)定也處處體現(xiàn)了政府以民為本的執(zhí)政理念。從公共政策的合理性和科學(xué)性的角度看，這些政策和措施完全無(wú)可挑剔。

　　一項(xiàng)好政策不能得到落實(shí)終究是令人遺憾的。那么，問(wèn)題出在哪里呢？筆者認(rèn)為，政府對(duì)于解決企業(yè)融資問(wèn)題效益不彰的根本原因在于政策制定者沒(méi)有真正了解目前制約企業(yè)融資問(wèn)題的癥結(jié)所在，對(duì)于政府解決企業(yè)融資問(wèn)題的作用也認(rèn)識(shí)不清。

　　三、制約民營(yíng)企業(yè)融資的制度障礙及其表現(xiàn)

　　制約民營(yíng)企業(yè)（或中小企業(yè)）融資問(wèn)題的最大障礙就在于寄生在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的計(jì)劃金融體制。為國(guó)有企業(yè)服務(wù)，為發(fā)揮社會(huì)主義制度下能夠集中力量辦幾件大事的宏觀政策目標(biāo)服務(wù)是計(jì)劃金融體制的立足點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的宏觀政策目標(biāo)顯然已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)到了發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展上來(lái)了，政府的職能也轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)了，而我們的計(jì)劃金融體制依然“風(fēng)雨不動(dòng)安如山”，并沒(méi)有隨著宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政府職能的轉(zhuǎn)變而進(jìn)行徹底的變革。

　　另一方面，在計(jì)劃金融體制沒(méi)有發(fā)生變革，仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的功能、機(jī)制和運(yùn)行規(guī)則的情況下，銀行體系的金融服務(wù)功能在某些層面上卻發(fā)生了明顯的萎縮現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在：

　　（一）銀行貸款審批權(quán)的集中導(dǎo)致基層信貸萎縮。1998年以來(lái)，國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行實(shí)行了所謂集約化管理，貸款審批權(quán)上收到總行和支行一級(jí)，貸款審批權(quán)高度集中，銀行基層分支機(jī)構(gòu)幾乎無(wú)權(quán)放貸。

　　（二）銀行體系的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，在體制上嚴(yán)重削弱了基層信貸服務(wù)功能。與集約化管理相適應(yīng)，銀行體系進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。2002年4月24日，中國(guó)人民銀行下發(fā)了《關(guān)于中資商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行逐步減少分支機(jī)構(gòu)層次，以“總行———分行———支行”的機(jī)構(gòu)層級(jí)模式為目標(biāo)，加大分支機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)力度，銀行分支機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)部由獨(dú)立經(jīng)營(yíng)逐步過(guò)渡到作為內(nèi)設(shè)部門(mén)，而這樣的內(nèi)設(shè)部門(mén)更加無(wú)權(quán)從事信貸業(yè)務(wù)。

　　（三）在一級(jí)法人體制下，商業(yè)銀行總行在全行范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度資金，一方面進(jìn)行存款考核，片面強(qiáng)調(diào)“存款立行”，激勵(lì)基層分支機(jī)構(gòu)加大吸儲(chǔ)力度，同時(shí)通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)的上存機(jī)制將相當(dāng)一部分存款上劃到上級(jí)行；另一方面實(shí)行授權(quán)授信制度，上收貸款審批權(quán)，將基層機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模或存貸比核定在一個(gè)較小的范圍內(nèi)，縣級(jí)支行在改為營(yíng)業(yè)部之后基本上沒(méi)有或只有很小一點(diǎn)貸款權(quán)，在一般情況下往往只存不貸。

　　銀行分支機(jī)構(gòu)的空間分布大多與民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)的生存空間即廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)相一致，基層金融機(jī)構(gòu)的信貸萎縮意味著廣大民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)的融資需求將很難實(shí)現(xiàn)，其融資困境有日益加劇的趨勢(shì)。筆者在湖南某縣作過(guò)實(shí)地調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，該縣2005年金融機(jī)構(gòu)存款余額達(dá)到50億元，而貸款余額僅為15億元，存貸差35億元被劃到上級(jí)銀行“集中使用”，為其他地區(qū)“服務(wù)”。當(dāng)?shù)卦S多企業(yè)由于貸不到款而失去了投資機(jī)會(huì)，叫苦不迭。

　　看來(lái)，要想不觸及計(jì)劃金融體制而解決民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)融資難問(wèn)題，這似乎過(guò)于天真了。政府出臺(tái)的解決企業(yè)融資難問(wèn)題的政策如果僅僅從政策本身的合理性和科學(xué)性考慮也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，解決問(wèn)題的途徑還是必須從實(shí)際出發(fā)。不然的話(huà)，在地方基層金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)喪失信貸功能的情況下，政府出臺(tái)的改善企業(yè)融資狀況的政策就沒(méi)有了著力點(diǎn)。

　　四、政府解決民營(yíng)企業(yè)融資問(wèn)題的意義和作用

　　我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了舉世矚目的重要貢獻(xiàn)。從總體上來(lái)看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率已達(dá)七成，但是，在政府控制的國(guó)有銀行中民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際獲得的新增貸款所占份額卻不足三成。這種狀況是信貸資源配置扭曲的一個(gè)最直接的證明。如果從全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要出發(fā)，真正鼓勵(lì)和支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么，政府的公共政策目標(biāo)中就應(yīng)該包含如何消除信貸資源配置扭曲的內(nèi)容，因?yàn)樾刨J資源配置的扭曲也是影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種體制性障礙。體制性問(wèn)題的解決將極大地促進(jìn)我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高，這也許正是政府解決企業(yè)融資問(wèn)題的意義所在。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要從根本上清除制約企業(yè)融資的體制性障礙，出路在于深化金融體系改革。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家J．P．斯蒂格利茨指出：金融對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有本質(zhì)作用，改革金融體系能夠?qū)е赂咴鲩L(zhǎng)和減少危機(jī)發(fā)生的可能性和嚴(yán)重性。因此，金融改革的深遠(yuǎn)意義毋庸置疑。從短期來(lái)看，要發(fā)揮政府在解決企業(yè)融資中的作用首先需要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地分析問(wèn)題產(chǎn)生的根源，并對(duì)政府在解決這些問(wèn)題上所能發(fā)揮的作用有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。根據(jù)筆者的觀察，政府在解決企業(yè)融資問(wèn)題上的作用應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

　　第一，市場(chǎng)導(dǎo)向作用。市場(chǎng)導(dǎo)向是政府以經(jīng)濟(jì)手段對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信貸投向進(jìn)行宏觀間接調(diào)控的一種比較溫和的方式。比如，政府可以對(duì)那些把資金投向

　　民營(yíng)中小企業(yè)的銀行實(shí)行優(yōu)惠利率政策和稅收政策傾斜。前幾年，中國(guó)人民銀行制訂了針對(duì)中小企業(yè)貸款的利率浮動(dòng)政策，使銀行向中小企業(yè)貸款有更大的定價(jià)空間，以?xún)r(jià)格手段激勵(lì)銀行向中小企業(yè)進(jìn)行貸款傾斜。實(shí)際上，這項(xiàng)政策還可以做進(jìn)一步的改進(jìn)，甚至可以放開(kāi)中小企業(yè)貸款定價(jià)，實(shí)行協(xié)商定價(jià)機(jī)制。在稅收方面，如果銀行向中小企業(yè)貸款項(xiàng)目能夠獲得稅收減免，可能這樣的激勵(lì)作用會(huì)更大。但是，到目前為止，這方面的稅收傾斜政策還是空白。

　　第二，有限支持作用。有限支持是指以政府掌握的資金資源作為杠桿，通過(guò)一定數(shù)量的政府資金來(lái)吸引金融機(jī)構(gòu)的配套資金，從而發(fā)揮政府資金的杠桿效應(yīng)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的貸款投放。比如，政府中小企業(yè)發(fā)展基金可以進(jìn)一步充實(shí)和擴(kuò)大，對(duì)中小企業(yè)用于購(gòu)置新技術(shù)和新設(shè)備的貸款項(xiàng)目由政府提供1／4資金，承貸銀行提供3／4配套貸款。

　　第三，抓小扶弱作用。企業(yè)融資上最需要政府支持的是它的弱小階段，就像小孩需要保姆關(guān)照一樣。為了促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府需要調(diào)整其“抓大放小”政策，轉(zhuǎn)變?yōu)樽バ》鋈酰簭拇龠M(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的需要出發(fā)，對(duì)大企業(yè)實(shí)行壟斷抑制（反壟斷）政策，而不是像過(guò)去那樣一味地“抓”，這種所謂“抓大”實(shí)際上反而促進(jìn)了大企業(yè)的壟斷；對(duì)小企業(yè)實(shí)行成長(zhǎng)扶持政策，而不是像過(guò)去那樣簡(jiǎn)單地“放”，簡(jiǎn)單的“放小”無(wú)異于置那些還沒(méi)有具備生存能力的中小企業(yè)于死地。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府從來(lái)不去主動(dòng)扶持強(qiáng)勢(shì)的大企業(yè)，相反對(duì)小企業(yè)卻關(guān)愛(ài)有加，這是值得我們的政府借鑒的。

　　第四，公平協(xié)調(diào)作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府被認(rèn)為是能夠給市場(chǎng)帶來(lái)公平的一種力量。在企業(yè)融資問(wèn)題上也是這樣。完全市場(chǎng)選擇的結(jié)果，就可能發(fā)生弱肉強(qiáng)食現(xiàn)象。在這種情況下，民營(yíng)中小企業(yè)就可能會(huì)面臨一個(gè)極端惡劣的生存環(huán)境，相反，國(guó)有企業(yè)將會(huì)得到來(lái)自政府方面的更多支持因而具有某些先天的優(yōu)勢(shì)。顯然，政府如果把自己置于不

　　同體制的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)之中就會(huì)有可能失去正確判斷的理智，也會(huì)因此而喪失公平的力量。要恢復(fù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，政府就應(yīng)該始終站在公平的旗幟下，發(fā)揮市場(chǎng)裁判員的作用。

　　第五，營(yíng)造環(huán)境作用。在企業(yè)融資問(wèn)題上，最重要的環(huán)境就是信用環(huán)境。政府只有站在公平的位置上才能夠營(yíng)造出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行所需要的信用環(huán)境。在我國(guó)《中小企業(yè)促進(jìn)法》中，從法律上規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)和組織建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，推動(dòng)對(duì)中小企業(yè)的信用擔(dān)保，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件。”這似乎為政府營(yíng)造企業(yè)融資的信用環(huán)境提供了法律上的依據(jù)，但是，政府“推動(dòng)和組織”的結(jié)果是大量“官辦”信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立，而這些“官辦”信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與擔(dān)保的結(jié)果卻給銀行造成了大量的壞賬和死賬。因此，如果要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的話(huà)，即使法律上有政府“推動(dòng)和組織”的規(guī)定，也寧可由政府去“推動(dòng)”而不要由政府來(lái)“組織”。實(shí)踐證明，涉及微觀層面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的任何經(jīng)濟(jì)行為政府都不應(yīng)該做，也不可能做好。所以，筆者認(rèn)為，在營(yíng)造企業(yè)融資信用環(huán)境問(wèn)題上，官助民辦要比官辦好，有民辦就不要官辦；能用民力時(shí)也可不用官助。

　　第六，體制創(chuàng)新作用。企業(yè)融資問(wèn)題上的體制創(chuàng)新不是簡(jiǎn)單地把原來(lái)的國(guó)有金融體制作一些信貸權(quán)限上的重新劃分和人員與機(jī)構(gòu)的加加減減，而是要跳出這樣一種體制，從社會(huì)資金能夠最方便、最安全、最快捷地實(shí)現(xiàn)融通目的的需要出發(fā)，設(shè)計(jì)新的融資體制。從這個(gè)意義上說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)可能更需要草根性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，或者說(shuō)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)。我國(guó)南方某些地區(qū)已經(jīng)和正在進(jìn)行的金融改革試點(diǎn)已經(jīng)為這樣一種金融創(chuàng)新構(gòu)想提供了現(xiàn)實(shí)的選擇路徑。而政府在這樣一種體制創(chuàng)新中所能發(fā)揮的作用就是放松金融管制，讓市場(chǎng)在資源配置和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)中扮演真正的主角。

　　總之，在民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主力軍，而信貸融資又是企業(yè)融資主要來(lái)源的現(xiàn)實(shí)條件下，政府在解決企業(yè)融資問(wèn)題上所能夠發(fā)揮的作用就表現(xiàn)在能否消除由于體制障礙所導(dǎo)致的信貸資源配置扭曲以及能夠在多大程度上消除這種扭曲現(xiàn)象。（作者系

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