金融綜合化經營與監管法律制度安排

　　-　楊 勇 王柏林

　　國際上金融集團綜合化經營與監管法律制度改進是一個相互促進的動態過程

　　上世紀后期以來，國際金融市場上銀行業務與其他金融業務之間的界限變得模糊甚至消失，銀行業務與證券、保險甚至普通工商業務趨向綜合經營。很多大型金融機構爭相開

展多元化業務，跨入混業經營領域而發展成巨型金融集團。金融集團綜合化經營現象的出現，是20世紀80～90年代國際金融業放松管制的結果。綜合化經營雖然為金融市場結構和金融業務帶來了新的局面，但也引發了一系列新的問題，這些問題主要包括：風險擴散，由于內部交易形成的集團內風險敞口，以及集團作為一個整體在公眾心目中的形象，集團中一個成員的風險容易擴散到整個集團；資本重復計算，在計算集團的資本水平時，由于集團母公司對金融性子公司和非金融性子公司的投資可以被重復計算，導致集團各成員資本相加額大大高于集團的實際資本水平，掩蓋了集團的實際資本狀況；利益沖突，由于提供多元金融產品和服務多類客戶，金融集團向同一客戶提供不同產品或者向不同客戶提供服務時，都可能發生利益沖突；集團結構復雜，缺乏透明度，不易評估風險；管理控制權分散，導致集團難以控制風險和不當內部交易，喪失效率；對基于分業經營和國別監管的監管體制提出了新的挑戰。

　　放松管制不等于放棄監管。由于上述問題的存在，一方面，許多國家和地區在改革金融法律和監管制度、廢除政府對金融服務業的種種直接限制時，也都通過完善監管法律制度、改革監管體制、制定審慎經營規則等手段，加強了金融監管，強化監管的趨勢亦同樣明顯。例如，美國1999年通過《金融服務現代化法案》廢除分業限制后，立即修訂銀行控股公司的有關監管制度并將其適用于金融控股公司，構建起了完備的金融控股公司監管制度；英國1986年開始進行促進金融混業的“大爆炸”金融改革時，制定了《金融服務法》，以構建正式的金融市場監管法律制度為起點，一改過去主要依靠市場自律的傳統，金融集團的發展受到正式的金融監管；日本1992年開始其漸進式綜合金融改革后，連續制定《金融體系改革法》、《金融控股公司法》、《銀行合并特別法》、《金融控股公司整備法》和《設立銀行控股公司特別法》等法律，為設立金融控股公司制定了比較全面的法律規范。另一方面，國際金融監管組織也連續加強對金融集團監管原則的建議，提示控制金融綜合化經營的風險，以保護金融服務消費者利益，維護公平競爭。1992年9月，巴塞爾銀行監管委員會發布報告，指出了金融集團監管的特殊問題，提出了金融集團監管的一般原則、監管方法；同年10月，國際證監會組織也發表了一份報告，提出了八項一般原則作為金融集團風險評估的基礎；1993年2月，巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織和國際保險監管者組織的代表組成金融集團監管者三方小組，并于1995年7月發布了一份金融集團監管報告，對金融集團的結構和運營及其產生的監管問題作了更加具體的論述，并提出了許多臨時性建議；1996年初，該三方小組被一個更正式的金融混業經營企業集團聯合論壇所取代；1999年12月聯合論壇發布了金融集團監管系列原則文件，對金融企業集團監管的重要問題提出了具體建議，內容包括集團資本充足率、管理層任職的適合性、信息共享、監管協調人、集團內部風險暴露和風險集中等諸多方面。

　　因此，可以說，在國際金融市場上，金融集團經營的綜合化與監管法律制度的完善是一個相互促進的動態過程。

　　我國現實情況決定推進金融綜合化經營試點并不能取消分業經營限制

　　20世紀90年代初，我國針對當時金融業暴露出來的問題，借鑒國際經驗，確立了“分業經營、分業管理”的原則，對恢復金融業的秩序發揮了有效的作用。此后10多年來，通過采取一系列的改革舉措，擴大對外開放，銀行、證券和保險業在分業原則下得到了較快發展，形成了一定的商業化競爭局面。同時，商業銀行在證券、保險等代理業務以及交叉金融業務市場上提出了新的要求，證券公司在逐步擴大與商業銀行的合作，保險公司也在陸續開發儲蓄、投資連結型產品，并涉足資本市場。金融市場的發展對我國的分業經營和分業管理制度提出了新的挑戰，要求取消或廢除金融分業體制、改進監管制度的呼聲很高。金融分業體制的改革，已經成為一個需要深入研究的現實問題。

　　在實行金融分業經營后的10多年間，我國在金融機構經營管理、金融市場建設和監管制度等方面雖然有了引人注目的發展，但是在金融機構的資產質量和經營管理能力、金融市場結構、金融監管制度和監管有效性、市場經濟環境等方面還存在諸多問題，有關綜合化經營的監管制度和監管經驗則更幾乎是空白�，F實情況決定了我國目前還不能完全進入金融混業經營。首先，國際經驗表明，銀行業務多元化必須以銀行自身的穩健為前提。在商業銀行經營狀況不佳時，寄希望于通過擴大銀行的業務范圍而解決已經存在的風險被證明是不可取的。第二，解決金融機構從事多元化業務的利益沖突問題有政府監管和依靠市場機制約束兩種方法。眾所周知，目前我國金融市場基礎設施缺乏，市場機制還不足以防范金融機構在從事多元化業務時利用利益沖突損害客戶利益的行為，所以需要依靠政府的強制干預。政府監管也可有兩種方式：立法防范和強制分業。在我國目前的信用狀況和執法環境下，即使有完善的法律法規，其防范金融業務多元化產生的利益沖突的效力也是有限的。因此，目前廢除分業經營原則、允許多元金融業務聯營，不利于防止利益沖突、保護金融消費者利益。第三，雖然有觀點認為，我國資本市場的發展需要存款資金的支持，混業經營可以溝通分割的兩個市場，促進資本市場的發展，但是資本市場的問題只能通過本身的規范和發展來解決，而絕不可依賴銀行存款解決。否則，只能將股票市場的風險轉移到銀行。在我國目前的環境下，如果取消分業限制，市場機制和監管制度還不足以規范業務聯營情況下存款資金合理進入資本市場的問題。第四，如果商業銀行可以與其他金融機構聯營，介入多元金融業務，那么就會利用其市場份額、資金資本實力等優勢進一步擠壓獨立的證券機構、信托機構等的生存空間，不利于我國金融市場的結構調整。而且，國有金融對市場的控制力如果進一步加強，對金融機構效率和服務質量的影響將很難作出積極的預測。第五，我國證券、保險、信托等方面的法律制度在風險管理、消費者保護方面都存在很多不足，多元業務的綜合經營將使金融各業存在的問題更加復雜化。第六，我國其他市場的基礎設施還在初步構建階段，特別是財產權制度和市場信用的確立，還有很長的路要走。第七，我國金融監管法律制度和執法環境還存在諸多不足，仍需繼續進一步完善。

　　在一個市場中，是采用分業經營還是采用混業經營的法律原則，應當根據金融市場的發育程度和市場監管的有效性來決定。如果一個市場發育程度比較高，市場機制能充分發揮作用，并且規范市場的法律制度能有效實施，那么通過監管法律規范適當改變金融集團及有關當事方的激勵就能達到控制風險和保護消費者的目的，而不需強制分業；如果是處于初步發展階段的金融市場，市場機制尚無法充分發揮作用，法律規范的有效實施缺乏基礎，則應當考慮繼續強制分業。

　　上述七個問題的存在，使我國政府和市場對金融混業的監管均難以確保有效性，決定了我國目前還不宜取消分業經營的原則。否則，不但無法實現金融混業經營的益處，而且還可能給金融機構濫用綜合業務資格提供便利條件。

　　推動我國金融業綜合經營試點和分業經營體制改革必須同時完善監管法律制度

　　相比金融資本、實體資本、人力資本和技術資本，制度資本對經濟發展具有更重要的決定作用。目前，我們對金融集團能否普遍實現規模經濟和范圍經濟雖然還沒有肯定的結論，但是缺乏適當監管的業務多元化所帶來的風險卻屢屢給人們以慘痛教訓。只有通過適當的監管法律制度安排，平衡金融機構業務多元化的風險和收益，才能形成金融機構業務多元化與監管制度發展的良性互動。

　　在“穩步推進金融業綜合經營試點”的政策導向下，立法者和監管者都應當密切關注金融機構業務多元化的發展趨勢，合理選擇改革的優先次序，及時改革、調整分業經營體制，逐步建立和完善適合金融綜合經營的法律制度。筆者認為，我國當前階段應以建立金融控股公司監管法律制度為起點，推動分業經營體制的改革，逐步引導金融集團化和金融業務綜合經營穩步發展。由于歷史原因和金融體制改革的進一步深化，我國已經存在光大集團、中信集團、

　　第一作者單位：中國

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