新農村建設：目標 路徑與政策的三種選擇

　　-學者論壇 - 焦建國

　　按照中共十六屆五中全會的設想，新農村建設的要求是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。 這是非常宏觀和原則的要求。諸多具體問題值得進一步探討。最根本、最首要的問題是目標和路徑問題。究竟什么是新農村，新農村什么樣，新農村的目標是什么，通過什么路徑走向目標？搞不清目標，就搞不清路徑，政策選擇就會進退失據

，其他問題就更不好說清楚了。

　　一、新農村建設的目標與路徑

　　按照“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務”來理解，一個基本的出發點是“減少農村，減少農民”。那么，應該如何減少農民？這是一個系統工程。從資源基礎和產業選擇的角度分析，這個系統的經濟邏輯及循環機理可以概括為“三化”：一個是“異化”，即城市化，農村變成城市；一個是“進化”，即農業現代化，傳統的小農業變成現代化大農業；一個是“退化”，即生態與環保化，“什么也干不成”就歸于環境保護，搞生態環保產業。(見圖)

　　——傳統農業的“進化”。資源條件好的地方改造、提升為現代化的大農業生產，現代化農業首先是規模化農業，規模化農業首先是特色農業。“宜瓜種瓜，宜豆種豆”，如山東壽光的蔬菜、北京郊區的西瓜水果、東北的糧食等等，各地有各地的特色。農業現代化過程是一個“技術排擠農民”的過程，置換出來的農業剩余勞動力要進入城市。

　　——傳統農業的“退化”。很多地方資源條件不好，甚至沒有任何資源，不適宜繼續進行農業生產，不適宜人居；有一些地方雖然有資源，但出于生態環境保護等考慮，也不適宜繼續農業生產，如青海西藏的“三江源”地區。這些地方的原有農業人口要逐漸大部分退出或全部退出，退耕還林、還草等等。這個過程可稱為“資源排擠農民”的過程。這些人口當然也要進入城市。

　　——農業產業的“異化”。城市要接納“技術排擠”和“資源排擠”出來的剩余人口，為現有農業的“進化”和“退化”提供轉移空間。這就“逼迫”我們必須同時考慮城市的接納能力。城市哪里來？哪里有那么多的城市接納這么多的剩余人口？從經濟學的角度看，城市擴容比新建成本要低得多，但擴容也有它的經濟限度。所以“擴容”和“新建”都是需要的，要“兩條腿走路”。“新建”要通過非農產業帶動，農業變成工業、服務業。當然依據也是區域的資源條件和比較優勢。

　　二、新農村建設的戰略與政策選擇

　　有了這樣的一個系統框架，“舊農村”→“新農村”的目標、路徑就清晰凸現出來，戰略與政策選擇就有了明確的針對性。那就是，針對不同的資源狀況和產業前途，要么搞城市化；要么搞特色農業、規模農業、現代農業；要么搞生態和環保，包括生態旅游。城市化需要什么樣的政策，現代農業需要什么樣的政策，歸于生態與環境保護需要什么樣的政策，要“對癥下藥”。

　　1.關于城市化的政策選擇

　　城市化、城鎮化與新農村建設是一個問題的兩個方面，是“一體兩翼”。沒有新城市就沒有新農村。城市化作為新農村建設的一條歸宿和“進路”要解決的問題是，接納農業現代化過程中“技術排擠”和“資源排擠”出來的農村剩余人口。以此反思我們現在的很多制度和政策，恰恰相反，城市不僅沒有很好地接納和吸收這些剩余人口，而是排擠農民進城。所謂的城鄉分治、二元結構，說到底是“制度排擠農民”。農民工問題是“三個排擠”的集中表現。(見圖)

　　城鄉統籌發展，以城市帶動農村，以工業帶動農業，首要的涵義是，拆除“制度排擠農民”的藩籬，疏通阻止農民進城的制度通道。包括土地制度、社會保障制度、醫療衛生制度、義務教育制度等等，這是一個盤根錯節的制度系統，背后最核心的是戶口制度，其他所有制度對城鄉所規定的不同“待遇”都是以戶口為綱領的。解決戶口制度問題，如果不能一下子完全放開，那么也要逐漸放松，由“硬約束→軟約束→無約束”，最終徹底取消。但這個過程不能過長，應盡量縮短。

　　這樣看，新農村建設的“戰場”不只是在農村，至少有相當的分量、相當一段時間是在城市。應該有規劃、有系統地調整接納農民進城的政策。

　　(1)規劃進城人口(主要是農民工)的社會保障問題，盡快建立起一體化的社會保障體系。“十五”計劃期間，整個政府財力翻了三番。同時，通過征購土地獲得的巨額收入只用于城市而沒有用于農民，農民理應得到的收益沒有得到，要從中拿出一部分來用于安排農民的社會保障，這是對農民土地補償的一個核心問題。

　　(2)提供廉租房和低價商品房。住房是人類生存的基本保障物，是首先要解決的問題。現在我們的最大問題是根本上沒有建立起一個結構健全、功能層次分明的住房保障體系。廉租房嚴重不足；經濟適用房變味；高檔住宅、別墅泛濫成災。應該進行做根本性的結構調整，目標是：以廉租房、低檔商品房為主體，占有足夠的比例，保證包括進城農民在內的所有人都有房住；高檔商品住房、別墅必須控制在一定的限度內。做這個工作不存在資源和財力約束，但利益格局調整存在巨大阻力，不容低估。

　　(3)提供基本的醫療服務。醫療問題與住房問題極大地相似。急需解決長期以來的泛市場化問題，政府有責任建立起具有社會保障性質的平價

　　(4)提供義務教育。如何解決進城農民子女入學問題對政府是一個嚴峻的考驗。中央政府和當地的城市政府應該協調共同解決。應在全國范圍內統籌規劃學校建設和調劑；當地公立學校應竭盡全力接納農民工子女，與城里孩子平等對待；公立學校不足應允許在城市里專門解決農民工子女基本教育的民辦學校存在，并給予補貼，提供場地，給予指導和支持，不能動輒關閉。最終目標是要實現“全國一盤棋”。

　　(5)中等城市擴容是城市基礎設施建設的重點選擇。城市化是一個梯度推移的進程：農村——城鎮——小城市——中等城市——大城市——特大城市。從全局看，中等城市積聚了相當的要素資源，具有一定的輻射力、吸納力，可以把農村和特大、大城市這兩端的剩余要素組合起來。因此，城市基礎設施建設應重點放在中等城市，以更多地吸收農村轉移人口。

　　2.關于農業現代化的政策選擇

　　現代化就是消滅小農經濟。有小農經濟的地方就沒有現代化，小農經濟沒有未來。這是新農村建設要解決的首要問題、基本問題。改造傳統農業必須具備制度、技術、資本和教育等幾個基本要素。就我們目前的情況看，涉及到幾個關鍵性的制度變革。

　　(1)土地流轉至關重要。在“家庭承包制”這種土地使用制度基礎上建立起來的是分散經營的農業生產方式，與現代化農業存在尖銳矛盾和沖突。土地得不到集中，農業就不能規模化，農民的收入也就無法提高。真正解決問題還得靠城市化和社會保障制度。一個是放開戶口，讓農民成為城市人口，不回農村了；一個是要么建立城鄉銜接、公平統一、可以跨地區轉移的社會保障，農民可以隨身帶走，回農村時即使沒有了土地也能有生活保障。只有這樣才可以使打工農民真正放棄土地，使土地向少數農戶轉移，實現農業的規模經營。

　　(2)企業化是提高農業組織化程度的方向。農業規模經營表現在兩方面：一個是上面說的土地集約化，另一個是農民組織化。如何提高農業、農民的組織化程度，是一個非常值得探討的問題。我們要總結的是，新中國成立后就建立起來一直到今天還持續存在的供銷合作社，早已經不是農民自己的組織。市場經濟中通行的“合作組織”，應該是企業性質的公司。專業化農業經營活動需要由相應規模的農工商聯合企業經營和管理。這一方面要靠農民自己的創造，一方面需要政府的政策調整。

　　(3)投入新的生產要素需要政府強力支持。農業技術進步有兩種形式：一種是以替代勞動為主的機械技術，一種是以替代土地為主的生物技術。不管是哪種情況，都需要提供體制激勵、建立農業研究機構、新產品投入、農業生產服務體系、教育投資等等。這些要素的提供很難由企業承擔，經常需要由非營利機構來開辟道路，需要政府來做工作，包括宣傳、信息發布、試驗推廣、實際指導、提升農村人力資本水平。

　　(4)公共產品和公共服務的幾個重點。第一，傳統農業改造為現代農業的地方，尤其要重視現代農業需要的農業技術教育，培養懂技術、會經營的專業化的新型農民。第二，“硬”基礎設施建設中，交通是當務之急；信息化建設很緊迫；物流設施不可或缺，政府應負起責任。第三，“軟”基礎設施同樣重要，甚至在某些地方更加重要，如，擔保組織、仲裁組織、科技服務系統、市場秩序等，問題是很多農村成為假冒偽劣、城市積壓商品的傾銷市場，應該大力整頓。

　　3.關于生態與環境保護的政策選擇

　　目前的“舊農村”中有相當一部分地方，從產業發展的趨勢看主要功能要歸于生態環保產業，包括生態環境的維護、中草藥材、旅游以及手工藝品等等。從長遠看這些區域的居民應該是逐漸減少，一些地方的村落要逐漸地“自然”消亡，一些地方成為生態旅游區。事實上目前這些地方已經有很多“空殼村”。

　　對于這些地區，政策的核心是促進生態環境保護和人口遷移。基礎設施的建設要區別對待。對于水利、生態環境、

　　從環境保護的角度看，“無為而治”是最好的辦法，好過盲目建設。從人口遷移的角度看，不適宜人居和要歸于環境保護的地方，要鼓勵居民遷移，減輕環境壓力。但是“強制性搬遷”對于任何國家來說都是困難的，成本極高，不到迫不得已而不為。因此“漸進性移民”就是一個理性選擇，也是現代化進程的一個組成部分。“漸進性移民”需要多種政策共同作用，包括“無為而治”，通過人為的環境差異拉動移民。如果無選擇地搞“村村通”，給出的政策信號就是鼓勵在這里長期定居，事實上基礎條件改善以后就更加“安土重遷”了，一旦到居民最終遷出以后剩下的就是一堆垃圾。無論從哪個角度看都得不償失。

　　越是資源貧瘠、越是貧困的地方，政府越要加大教育投入。在這些地方教育肩負著扶貧和移民的功能。職業技術教育尤其要有針對性。將來要歸于環境保護的地方，要通過教育使勞動力能夠進入城鎮謀生；剩下的一部分要搞生態和環境保護的教育，留下來搞生態環境建設。在資源貧瘠的地方，移民扶貧、教育扶貧要優于開發扶貧。所以還要考慮制定差別政策，城市接納農村轉移人口要適當優先安排這些地區的人口。

　　新農村建設是一個長期的歷史任務。最后要特別強調幾個觀點：第一，城市化水平至少要達到70%，農村的剩余勞動力才可能全部為城市吸納，我們所設想的新農村目標才有可能實現，這大約需要20—30年的時間，不能搞“大躍進”。第二，新農村建設首要的要求是“生產發展”，沒有“生產發展”其他都談不上。第三，“城鄉統籌”要解決的問題千頭萬緒，但核心是兩個：一個是城鄉一體化的社會保障，一個是城鄉均等化的義務教育。第四，適應新農村建設，必須調整政府尤其是縣、鄉政府的現有職能，由為城市服務轉移到為農村服務上來。

　　(作者單位：首都經濟貿易大學)

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。