房地產市場應確立公平優先兼顧效率的調控目標

　　■專家建言■金三林

　　當前，關于我國房地產市場宏觀調控的成效及問題，爭論很大。筆者認為，我國房地產市場的種種問題，其根源主要在于政府在“效率”和“公平”這兩個目標上的錯位和搖擺。為了促進我國房地產市場的健康發展，不僅要加強制度建設和市場建設，更應遵循“公平優先，兼顧效率”的原則，對政府的調控目標進行戰略性調整。

　　我國房地產市場與社會公平高度不兼容

　　房屋是建設在土地之上。土地資源的自然供給是固定的，如果土地被房屋所占用，在一定時期內是不能更新的。就其經濟功能而言，土地可以看成是一種耗竭性資源，是高度稀缺的，而且稀缺性會越來越大。因此，房地產市場社會公平性的本質在于：如何在土地存量資源遞減的情況下，維護代內公平和代際公平。前者指滿足每一個居民的基本住房需求；后者指當代人在滿足自身住房需求的同時，還要滿足后代人的住房需求。

　　但我國房地產市場與這種社會公平性卻高度不兼容。這不僅因為房地產市場和其他市場一樣，是按照邊際收益的大小來配置資源，還因為房地產產品具有一些特殊屬性。

　　首先，房地產產品是資金密集型的消費品。房地產產品是大宗消費品、耐用消費品，單位產品的價值很高，一般都在幾十萬元到幾百萬元之間，遠遠超過一般家庭的年收入水平。因此，房地產消費總是與社會信用、尤其是消費信貸緊密結合的。對于低收入人群來說，不僅當期的支付能力弱，未來可支付的風險性也較大。因此，作為追求經濟利益最大化的

　　第二，房地產產品的價格具有高波動性。由于建造周期較長、土地資源稀缺以及位置固定等特點，房地產產品的供給彈性是很低的。即使價格上漲，供給在短期內也不會迅速增加。同時，房地產產品具有很強的保值增值性，是一種理想的投資工具，極易產生投機性需求。在價格上漲時，需求往往不會下降還會增加。這樣，房地產產品一旦出現供不應求，不會像其他商品一樣能很快通過市場調節達到新的供求平衡，相反，其供求缺口會越來越大，并形成泡沫。如果沒有政府干預，房地產產品價格在短期內會迅速上漲，降低消費者的實際購買能力；而一旦泡沫破滅，價格又會迅速下跌，直接損害中小投資者的利益。

　　第三，房地產產品價格在長期內具有上升的趨勢。合理的房地產產品價格必須真實地反映土地的稀缺性租金。由于土地資源具有耗竭性的特點，根據資源經濟學的基本原理，土地的稀缺性租金在長期內是上升的。同時，人口的增長和社會經濟的發展使人們對房地產的需求（包括數量和質量）也會不斷增加。因此，房地產產品價格在長期內具有上升的趨勢（實際上表現為波動上升而非直線上升）。再結合上面的分析，我們可以得出結論：房地產市場與社會公平的不兼容性不會隨著時間的推移而好轉，只會越來越嚴重。

　　總之，房地產產品的資金密集性、價格的短期波動性和長期上升性，決定了房地產市場不可能自動滿足低收入居民的住房需求，與社會公平性高度不兼容。對于我國這樣一個二元分割嚴重的大經濟體來說，在現階段，少數人的消費和投資需求也確實能支撐起房地產市場的短期繁榮。由于房地產投資已占城鎮固定資產的20％左右（有些地區高達30％以上），房地產及相關產業對經濟增長的貢獻率已超過兩個百分點，土地出讓收入和房地產相關稅收已成為地方政府的主要收入來源，房地產業與整個國民經濟和地方政府利益高度關聯。在效率目標和經濟增長戰略導向下，政府很可能采取各種手段來推動、維持、延長這種短期繁榮，而忽略了維護社會公平的責任。

　　調控目標沖突是我國房地產市場發展失衡的主要原因

　　當前，我國政府對房地產的調控目標實際上存在三個（更準確地說，應該是三重），按重要性排序分別是：保持房地產投資的合理增長（本質上是經濟增長導向和經濟效率目標）；控制房地產價格上漲過快；保障居民基本住房需求（本質上是社會公平目標）。

　　但這三重目標本身是沖突的。比如，當住房投資快速增長時，政府為了控制總需求過度擴張，采取緊縮銀根、控制土地等政策，雖然控制住了總需求，但同時也減少了住房的供給，使房地產市場供求失衡，進而導致住房價格上漲，居民的購房能力下降。近些年來，我國政府對房地產市場的調控始終在這三個相互沖突的目標之間徘徊，尤其是在前兩個目標和后一個目標之間搖擺不定。

　　1998年，國務院出臺23號文件，大力推行住房制度改革。但其目的主要是培育新經濟增長點，通過房地產業的發展來拉動經濟增長，應對1997年亞洲金融危機帶來的影響，而不是要解決絕大多數老百姓的安居問題。即使是這樣，這些年來，各級政府對這一政策的執行也有偏差，過多地追求經濟效益，而忽略了政府在住房方面的社會保障職能。

　　2003年6月，央行出臺了121號文件，對房地產市場進行宏觀調控。這一政策的取向主要是抑制投資過熱，保持社會總需求的平穩增長。但隨后，國務院又出臺了18號文，進一步強調房地產的發展。2004年，由于投資需求繼續膨脹，房地產市場調控的重點放在控制供給方面，政府出臺了緊縮土地供應和收緊開發貸款兩項政策，其結果當年土地供應量負增長11％，商品住宅竣工面積僅增長2．1％，加劇了住宅供不應求狀況，拉動全國房價創紀錄地上漲15．2％，這個影響一直延續到2005年。

　　可以看出，上述調控措施幾乎都是增長導向，調控目標主要是保持房地產投資的平穩增長，而民生取向以及政府在百姓安居中所應承擔的職責基本上沒有體現。

　　2005年，全國尤其是上海等地的房價快速上漲，引發了居民的嚴重不滿，房地產市場調控目標又轉向控制房地產價格上漲過快的問題上。中央政府先后出臺了“國八條”和“七部委文件”，將控制房價提到政治高度，建立政府負責制，一些地方也采取了相應的房價控制措施。但調控結果與控制房價的目標背道而馳，不僅全國房價總體繼續上漲，北京等地的房價在2006年一季度甚至大幅飆升。于是，2006年5月，國務院又出臺了“國六條”。

　　應該說，從投資增長到控制房價，房地產市場調控目標是在朝著關注民生的方向前進。但為什么調控結果和目標背道而馳？關鍵在于各級政府擔心房地產價格的下降將會影響到第一個目標（即經濟增長目標），在實際調控中陷入了兩難處境：一方面“怕漲”，另一方面又“怕跌”。或者說，政府仍然在“保持經濟增長”和“保障居民基本住房需求”這兩個目標孰輕孰重之間徘徊，而其實質則是在經濟效率和社會公平之間難以做出輕重取舍。

　　我國房地產市場應該確立“公平優先，兼顧效率”的調控目標

　　客觀地說，“經濟增長”、“控制房價”等房地產市場調控目標是我國特定歷史時期和經濟發展階段的產物，這兩個目標也確實促進了我國的經濟增長，改善了居民總體居住條件。但這兩個目標已不能適應新形勢、新國情的要求，也不符合現代國家的通行做法，必須進行重大調整。

　　筆者認為，我國房地產市場調控目標調整的總體思路應該是：按照以人為本和科學發展觀的要求，遵循“公平優先，兼顧效率”的原則，以保障居民基本住房需求為政府調控房地產市場的基本出發點，同時兼顧經濟增長。保障居民基本住房需求，不僅要建立多元化的住房供應體系，保障低收入居民的住房需求；同時還要通過財政、貨幣政策抑制房地產市場泡沫，保障中高等收入居民的基本住房需求和合理的投資需求。

　　這一調整思路的核心在于：將傳統的“效率優先，兼顧公平”原則調整為“公平優先，兼顧效率”的原則；將保障居民基本住房需求的民生目標由次要目標調整為首要目標。

　　之所以提出這一調整思路，除了現行的房地產市場調控目標相互沖突、并導致我國房地產市場發展失衡等原因外，還基于以下三點考慮：

　　一是“以保障居民基本住房需求為核心，同時兼顧經濟增長”的房地產市場調控目標能有效統一。在居民消費結構升級的大背景下，龐大的居民住房需求，本身就能促進投資的增長。任何鼓勵和維持居民基本住房需求合理增長的措施，同時都會促進經濟的合理增長。

　　二是中央政府將“保障居民基本住房需求”由次要目標調整為首要目標，并施加嚴格的約束，將有效糾正地方政府在理念和行為上的偏差，從為利益集團“造市”轉變成為老百姓“造房”，從與中央政府的非合作博弈轉變為合作博弈。

　　三是這種調整的時機已經成熟。新一屆中央領導十分關注民生問題，不僅提出了科學發展觀，出臺的新政策也更關注民生問題。今年出臺的房地產調控措施對增加和改善住房供給也給予了更多的重視，強調“要著力調整住房供應結構，重點發展普通商品房和經濟適用房，建立健全廉租房制度和住房租賃制度”。可以說，當前正是我國房地產市場調控目標進行戰略性調整的有利時機。至少，政府部門和理論界都應該深刻反思、深入探討房地產市場調控目標是否應該進行調整這一重大問題了。

　　這一新思路下的房地產市場調控手段也不外乎是土地政策、貨幣政策、財政政策、市場監管及其組合。就財政貨幣政策而言，在市場經濟條件下，貨幣政策更適宜解決總量問題，而財政政策更多用于解決結構性問題，房地產市場調控需要二者的有機配合。一般來說，解決中低收入居民的住房問題應更多依靠財政政策，而抑制房地產市場泡沫、保障中高等收入居民的住房消費和投資需求，可更多地采用貨幣政策。

　　政府調控是建立在市場規范的基礎之上的。我國房地產市場在調整目標、轉變思路的同時，還必須加強市場建設，完善相關制度，主要是土地市場和金融市場。

　　我國土地市場最大的問題是市場失靈。其原因，不僅在于土地市場存在嚴重的信息不對稱，更因為地方政府壟斷了一級市場。按照常規的邏輯，存在市場失靈的地方就需要政府監管，但我國對土地一級市場的監管從制度到組織幾乎都是空白。所以說，土地政策在調控中的運用并不意味著政府可以控制土地供給來實現其建立住宅保障體系的目標。我國經濟適用房建設用地的教訓和國外的經驗都告訴我們，將土地直接劃撥或低價轉讓給房屋生產者是一種低效率的方式。而對低收入居民進行直接補貼或直接的稅費減免，是一種更有效率的方式。即使對廉租房等必須依靠政府提供的住宅，也不一定非要政府直接生產，完全可以通過市場購買取得。我國的土地一級市場還需要深化市場化改革，切不可借“改善民生”的名義再給各級政府直接配置土地的權力。進一步說，土地是否可以作為宏觀調控的手段，也是一個頗有爭議、需要研究的問題。

　　本輪房地產價格上漲還有另外一個大的背景，那就是全球貨幣市場的流動性過剩及

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