政府治理是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵

　　◎ 趙樹(shù)凱

　　現(xiàn)在，“鄉(xiāng)村治理”已經(jīng)進(jìn)入政府話語(yǔ)系統(tǒng)，直接成為政策語(yǔ)言。我在這里想說(shuō)的是，談鄉(xiāng)村治理，不能只想到如何“治”鄉(xiāng)村，而是要先想到如何 “治”政府。好的政府治理，是好的鄉(xiāng)村治理的基本條件。

　　在政治學(xué)理論中，“治理”并不是經(jīng)典范疇。治理理論的興起主要是最近二三十年的事情。就方法理論而言，政府治理主要借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公司治理理論。從治理目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制等方面來(lái)看，政府可以被比作由股東授權(quán)實(shí)行委托管理的公司。公司為股東的利益最大化服務(wù)，政府為公民的利益最大化服務(wù)。公民從政府獲得公共物品，如同股東從公司獲得紅利。治理的基本產(chǎn)出是公共物品，政府治理應(yīng)該以這種產(chǎn)出最終目標(biāo)。政府自身的運(yùn)行狀況，則是政府治理的具體目標(biāo)。從農(nóng)村發(fā)展的角度看，“治理”得如何，首先是要審視政府的作為。近些年來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村公共物品供給匱乏，已經(jīng)受到普遍承認(rèn)并引起廣泛重視。如果要探究這種匱乏的原因，則首先可以歸于政府治理不善，或者說(shuō)要從政府治理自身尋找原因。

　　中國(guó)改革發(fā)展的成就卓著，在此過(guò)程中，政府體系的革新也相當(dāng)可觀，首先必須充分肯定。本文認(rèn)為，這種肯定大致可以集中在兩方面：第一，中國(guó)的發(fā)展是政府主導(dǎo)型的，因此發(fā)展的成績(jī)里政府自然功不可沒(méi)；第二，在中國(guó)改革發(fā)展的過(guò)程中，政府自身也在變革前進(jìn)，正在從舊的管制型政府體制向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，如減少審批、增加透明、精簡(jiǎn)人員等，有若干不俗的表現(xiàn)。但也必須承認(rèn)，政府的改革已經(jīng)明顯地落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的進(jìn)程。本文認(rèn)為，政府改革滯后主要表現(xiàn)為政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表現(xiàn)有：政治信任弱，政府效率低，公共服務(wù)短缺，問(wèn)責(zé)系統(tǒng)短路，社會(huì)緊張加劇。農(nóng)村治理危機(jī)的主要矛盾是，公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給匱乏的矛盾。公共服務(wù)匱乏的原因，有政府財(cái)力不夠問(wèn)題，但主要是政府治理問(wèn)題。

　　在農(nóng)村工作中，政府治理存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面：

　　從日常運(yùn)行看，基層政府自身定位不準(zhǔn)。突出問(wèn)題是做的事情過(guò)多，特別是做了許多不該做的事，做了很多沒(méi)有實(shí)際效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太多，成本太高。其實(shí)任何政府都需要“做秀”，問(wèn)題是現(xiàn)在的基層做秀已經(jīng)泛濫成災(zāi)。以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)“視察”、“調(diào)查”為例，基層每每大動(dòng)干戈，全面動(dòng)員，精心包裝，反復(fù)演練，甚至不惜偷梁換柱和瞞天過(guò)海，上演了很多出轟轟烈烈驚心動(dòng)魄的鬧劇。許多心思平常就花費(fèi)在打造典型、包裝經(jīng)驗(yàn)上邊，而對(duì)于那些為農(nóng)民所需要，但是就政績(jī)而言難以顯山露水的事情，則很少有興趣。匯報(bào)工作的時(shí)候，往往強(qiáng)調(diào)開(kāi)了多少次會(huì)、發(fā)了多少個(gè)文件、成立了什么樣的領(lǐng)導(dǎo)小組，應(yīng)付的主要是“嘴皮上的活兒” “場(chǎng)面上的活兒”。與此同時(shí)，許多應(yīng)該做的事情卻沒(méi)有興趣做，或者沒(méi)有認(rèn)真做。在公共服務(wù)領(lǐng)域，從鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到生產(chǎn)信息技術(shù)服務(wù)，從教育到衛(wèi)生，農(nóng)民的服務(wù)需求很廣泛也很強(qiáng)烈，但是，基層干部的主要興趣和精力很難集中到這些事情上。有些事情確實(shí)應(yīng)該抓，但是，抓的辦法不對(duì)，比如要求為農(nóng)民做實(shí)事，建立工作責(zé)任制，這些事情本身是應(yīng)該做的，但是，方法依然是行政命令，發(fā)文件，搞會(huì)議，搞了許多考核檢查，大搞形式主義，往往把實(shí)事辦成了虛事，把為農(nóng)民服務(wù)搞成了給農(nóng)民添亂。

　　從上下關(guān)系看，上級(jí)政府集權(quán)程度太高，權(quán)力和利益主要被上級(jí)操控，下級(jí)苦不堪言。這個(gè)問(wèn)題可以說(shuō)是日常運(yùn)行問(wèn)題的直接動(dòng)因，因?yàn)樯霞?jí)過(guò)于集權(quán)，在各個(gè)上邊拿捏了下級(jí)的命運(yùn)，所以下級(jí)主要為上級(jí)而活，大量工作是做給上級(jí)看。總的來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速推進(jìn)過(guò)程中，政府權(quán)力正在退出越來(lái)越多領(lǐng)域，社會(huì)本身的自主運(yùn)行程度不斷提高。但是，就政府體系的權(quán)力運(yùn)行本身看，上級(jí)集權(quán)程度太高。與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比，這種上級(jí)集權(quán)越來(lái)越不適應(yīng)；與改革中期比較，這種上級(jí)集權(quán)也在許多方面趨于強(qiáng)化。許多基層干部認(rèn)為，現(xiàn)在上級(jí)政府集權(quán)比八十年代中后期還嚴(yán)重。集權(quán)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)在財(cái)政分配格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被縣級(jí)擠壓盤(pán)剝，縣被地市擠壓盤(pán)剝，基層政府承擔(dān)了許多責(zé)任，沒(méi)有相匹配的財(cái)政支持。上級(jí)政府手里集中了多過(guò)的項(xiàng)目資金，這些項(xiàng)目在安排上的隨意性又很大，沒(méi)有一個(gè)公開(kāi)公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用內(nèi)部的話說(shuō)，是“這些錢(qián)給誰(shuí)都是給，就看誰(shuí)能活動(dòng)”。在這種情況下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的很大精力是用在向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)跑關(guān)系上。(2)在政府權(quán)力配置方面，近些年來(lái)越來(lái)越多部門(mén)被垂直管理，作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)徒有其表，人員機(jī)構(gòu)龐大但是行政能力羸弱，根本上不具備一級(jí)政府的管理職權(quán)。但是，在上級(jí)的行政壓力下，許多事情還必須完成，又沒(méi)有合法手段，那就只有作假或者硬來(lái)。(3)在人事管理方面，雖然近幾年在某些地方有直接選舉、公開(kāi)選拔、全委會(huì)票決等改革措施出臺(tái)，但是總體而言，干部任命的權(quán)力主要集中于主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人。越來(lái)越多的下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)是由上一級(jí)機(jī)構(gòu)下派人員來(lái)充任，下級(jí)機(jī)關(guān)成為上級(jí)機(jī)構(gòu)安排干部的出口。如縣的黨政領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越多來(lái)自地市機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越多來(lái)自市縣機(jī)關(guān)，縣委書(shū)記的秘書(shū)可以直接派下來(lái)?yè)?dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)。從實(shí)際效果來(lái)說(shuō)，負(fù)面影響很大，一方面，上級(jí)派下來(lái)的干部沒(méi)有基層工作的經(jīng)驗(yàn)，往往難以做好工作，另一方面，對(duì)于那些長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接做農(nóng)村工作的干部是一個(gè)很大打擊，壓抑挫傷了當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹康姆e極性。人們通常看到，就弄虛作假、貪污腐化、貪贓枉法的一般情況而言，基層干部似乎更放肆更赤裸裸，但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部堅(jiān)定地認(rèn)為問(wèn)題的根源在上邊。本文也認(rèn)為，根本上是這種集權(quán)產(chǎn)生了形形色色的政府腐敗，也導(dǎo)致了政府運(yùn)行的低效率。

　　從激勵(lì)結(jié)構(gòu)看，政府部門(mén)的自利性成為“諸惡之源”。這種以自利性為特征的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，則可以解釋嚴(yán)重的上級(jí)集權(quán)現(xiàn)象，即上級(jí)處于自利而集權(quán)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，政府作為階級(jí)統(tǒng)治工具，本身沒(méi)有自己的利益，但現(xiàn)實(shí)不是這樣。我們只承認(rèn)政府“不應(yīng)該”有自己利益的話，但是，我們不能無(wú)視他們確實(shí)有自身利益。組織學(xué)領(lǐng)域的大量研究已經(jīng)證明，科層組織的行為常常是非理性的。造成這種非理性的原因，一方面是組織本身有信息加工能力和組織結(jié)構(gòu)的局限，另一方面因?yàn)榻M織首先是一個(gè)政治聯(lián)合體，其決策是各種利益力量相互沖突、相互妥協(xié)的解決，因此必然偏離經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最優(yōu)化目標(biāo)。在政府運(yùn)行體系中，我們發(fā)現(xiàn)，從上層政府部門(mén)就開(kāi)始沖突，所謂“文件打架”，各有各的文件，到基層，則往往是對(duì)于上級(jí)文件各取所需地理解和執(zhí)行，根據(jù)本部門(mén)利益的考量各行其“是”。政府內(nèi)部約束軟弱，外部約束又沒(méi)有建立起來(lái)，因此，許多農(nóng)村“政策”被傳導(dǎo)到部門(mén)以后，成了政府部門(mén)自己的“收獲”，對(duì)于農(nóng)民則可望而不可及。比如培訓(xùn)農(nóng)民的專(zhuān)項(xiàng)投入被用于政府部門(mén)自己改善辦公條件，扶持貧困農(nóng)戶(hù)的專(zhuān)項(xiàng)資金被發(fā)了干部工資，修路的款項(xiàng)被挪用了還欠下的招待費(fèi)，等等，此類(lèi)現(xiàn)象在農(nóng)村可謂俯拾皆是。

　　從政府和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程看，主要問(wèn)題是政府力量過(guò)于強(qiáng)大，社會(huì)力量過(guò)于弱小，兩種力量失去了平衡。政府行為的諸多問(wèn)題，當(dāng)然與政府自身監(jiān)督監(jiān)察系統(tǒng)的軟弱無(wú)力有關(guān)，或者說(shuō)，這種監(jiān)督檢查系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制本身就不合理不科學(xué)。但是，如果放在大的社會(huì)環(huán)境來(lái)看，社會(huì)的“軟弱”也是非常重要的原因。借用公司治理的理念來(lái)說(shuō)，社會(huì)是作為政府的“客戶(hù)”，或者說(shuō)是“消費(fèi)者”，這個(gè)消費(fèi)者群體的能力較弱，利益表達(dá)的機(jī)制不健全，就會(huì)導(dǎo)致政府比較多的恣意妄為，如同老百姓說(shuō)的“店大欺客”。如果消費(fèi)者的

　　對(duì)于農(nóng)村發(fā)展來(lái)說(shuō)，政府治理不善已經(jīng)成為重要約束。如果政府創(chuàng)新不能有實(shí)質(zhì)性突破，好政策和大投入將難以收到預(yù)期效果。如果沒(méi)有好的政府治理改革配合，政治家的政治承諾和政策主張無(wú)論如何英明，新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程也可能為弊端深重的官僚機(jī)器所扭曲。

　　推進(jìn)政府治理需要“有破有立”。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，要破解上級(jí)集權(quán)過(guò)多，在政府系統(tǒng)外部，要破解政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的控制過(guò)多�！捌啤庇袃煞N邏輯，一種是政府自己順應(yīng)潮流， 主動(dòng)改革，一種是時(shí)勢(shì)演變，在社會(huì)變遷推動(dòng)下集權(quán)逐步消解。中國(guó)改革中的政府放權(quán)過(guò)程，往往不是政府部門(mén)覺(jué)悟提高而主動(dòng)放權(quán)，而是情況的變化已經(jīng)無(wú)能為力，不得不放。總的來(lái)說(shuō)，不論主動(dòng)地改還是被迫地放，政府的行政集權(quán)衰弱和社會(huì)的自主權(quán)勃升，都已經(jīng)是歷史潮流。現(xiàn)在的問(wèn)題是，逆潮流而動(dòng)的政府行為還有很多。近年來(lái)，在一些地方，大規(guī)模地派遣政府人員到農(nóng)村，有的甚至直接取代了當(dāng)?shù)馗刹�，有各種名目的“宣講團(tuán)”、“工作組”、“小分隊(duì)”等等。這些干部有的來(lái)自縣鄉(xiāng)，有的來(lái)自市省。一些地方正在作為經(jīng)驗(yàn)推廣，不斷地大規(guī)模地下派，一次派出上千上萬(wàn)名機(jī)構(gòu)干部包村駐點(diǎn)。從政府系統(tǒng)自身的總結(jié)來(lái)看，這個(gè)辦法很成功。但是，從基層反應(yīng)看，實(shí)際效果并不好。他們認(rèn)為，這些來(lái)自上層機(jī)關(guān)的干部下到鄉(xiāng)村，除了少量有錢(qián)有權(quán)的部門(mén)帶來(lái)一定的項(xiàng)目或資金以外，大多數(shù)可以說(shuō)百無(wú)一用，既幫不了農(nóng)民的忙，也幫不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的忙，相反，基層干部還得小心翼翼地侍候著，總結(jié)的時(shí)候還得向上匯報(bào)說(shuō)這些干部解決了很多農(nóng)村問(wèn)題，工作很有成效。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人不客氣地說(shuō)：“如果上邊有錢(qián)有項(xiàng)目，可以直接給我們，派下這么多老爺來(lái)凈是添亂。”如果政府希望有更多的外部精英進(jìn)入鄉(xiāng)村，也許采取倡導(dǎo)志愿者的辦法會(huì)更好。政府不必直接組織，可以支持資助一些志愿者下鄉(xiāng)，或者通過(guò)直接支持社區(qū)，讓社區(qū)決定選擇什么樣的志愿者加入到本社區(qū)的公共事務(wù)中來(lái)。

　　鄉(xiāng)村事務(wù)究竟應(yīng)該如何管？本文認(rèn)為，政府沒(méi)有必要采用大一統(tǒng)的行政控制。我們的研究發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)90年代以來(lái)，基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，呈現(xiàn)反方向的運(yùn)行邏輯：一方面，村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)正在生成發(fā)展，農(nóng)民的自治沖動(dòng)日益強(qiáng)烈；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制性運(yùn)作并沒(méi)有相應(yīng)消解，某些環(huán)節(jié)比人民公社的行政控制還強(qiáng)勁。在村莊活動(dòng)越來(lái)越市場(chǎng)化、越來(lái)越自主化的同時(shí)，村莊內(nèi)部的公共權(quán)力組織卻被政府更多地作為科層制組織來(lái)管理了。形式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制日益強(qiáng)化，實(shí)際上，基層政府與村莊社會(huì)不斷脫節(jié)。在行政控制和物質(zhì)激勵(lì)下，有些村莊干部還在圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指令轉(zhuǎn)，但是，更多的村莊干部則不然，村莊里的農(nóng)民則更不然。在上級(jí)看來(lái)那些娓娓動(dòng)聽(tīng)的工作，其實(shí)僅僅是基層政府“自己陪著自己玩”，與農(nóng)民無(wú)涉。從上層聽(tīng)匯報(bào)，基層對(duì)于各種部署號(hào)召可以說(shuō)是聞風(fēng)而動(dòng)，亦步亦趨，但事實(shí)上是貌合神離，漸行漸遠(yuǎn)。從政府的角度說(shuō)，許多工作變成自說(shuō)自話，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)失去實(shí)際影響力，不能說(shuō)是好事；從農(nóng)民角度說(shuō)，政府的行政控制和干預(yù)逐漸式微，社會(huì)正在自主運(yùn)行，不能說(shuō)是壞事。在這種情況下，政府的農(nóng)村工作應(yīng)該首先考慮如何順勢(shì)而為，理清兩者的關(guān)系邊界，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的真正主體。

　　(作者單位：中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì))

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