社區的本質及其建設

　　國務院最近頒布了《關于加強和改進社區服務工作的意見》，大力倡導政府、社會組織、企業和個人積極參與社區服務。對此，我們必須先厘清社區的本質，是什么，不是什么，如何建設——

　　◎ 丁元竹

　　中國開展社區建設已經有20年余年的歷史。20多年來，社區從學者們的書齋概念變成政府的政策實踐，進而變成人們社會生活中的重要理念，并逐步成為人們社會生活的方式，成為城市基層社會的基本組織形式，這是改革開放20多年來中國社會巨大進步的標志之一。完善的社區建設和豐富的社區生活是一個國家社會生活的基本內容，也是這個國家的社會走向成熟的標志。“十一五”規劃綱要把社區建設作為“十一五”時期的公共服務重點工程，把社區發展提到重要的戰略地位。這對推動中國社區發展和社會發展將發揮重要作用。

　　在中國，盡管社區建設已經成為政府重要的社會政策，各類社區組織和社區服務設施在各地紛紛建立，我國學術界和政策制定部門對如何理解社區，如何理解社區建設依然存在不同的看法。在國家確定社區建設作為“

　　從全球看，最先提出“社區”這一概念的是德國社會學家滕尼斯，他在1887年出版的《社區與社會》(《Gemeinschaft and Gesellschaft》)一書中首先提出了“社區”的概念，即“Gemeinschaft”(德文，一般譯為共同體、團體、集體、社區等)。之后，他進一步將Gemeinschaft一詞與Gesellschaft進行對比分析，用來說明社會變遷的趨勢和兩種不同的社會團體。滕尼斯用Gemeinschaft(指社區)一詞表示一種由具有共同價值觀念的同質人口所組成的關系親密、守望相助、存在一種富有人情味的社會關系的社會團體，人們加入這種團體，并不是根據自己意愿的選擇，而是因為他們生長在這個團體內。而Gesellschaft(指社會)則是由“具有不同價值觀念的異質人口所組成，人們之間是靠分工和契約聯系的，重理性而不講人情，人們加入這種團體是按照自己的意愿選擇的結果。滕尼斯對社區的定義和理解是他所處那個時代經濟社會發展的反映。19世紀末工業革命發生了根本變化，大型組織興起，生產和服務規模化，以電話和火車為主要內容的通訊和交通技術革命，改變了傳統社會的結構和小型社區的功能，人口流動成為社會發展的常態，傳統的社區控制失靈，居民的社區感被損害。市場經濟和工業化下的社會關系更加強調個人化和正式化。正是基于資本主義和工業革命，馬克思在早期思想闡述中對于人的本性異化問題進行深入談論。不論是滕尼斯的社區論，還是早期馬克思思想中人的異化理論實際上都是這個時代經濟社會轉型的反映。對于滕尼斯的社區失落論，也有人提出異議，第二次世界大戰以來，甘斯(H.Gans)對美國波士頓的意大利人社區進行研究發現，這個在社區中，人們之間依然維系著親密的關系。社會學家亨特爾(Hunter)1975年對于美國紐約州的研究也發現當地居民并沒有感到疏離和無權利感。關于這個問題，我們不能簡單地在社會學的社區研究的小圈圈里爭論，必須把社區放在過去一百多年的發展和變遷中去分析和研究。

　　社區建設為什么？如果我們從一個開闊的、歷史的視野看社區建設問題，首先必須回答的問題是：為什么不能用市場來解決社區問題？因為，按一般的理解，市場是配置資源最有效的手段；為什么不能用政府來解決社區發展問題，按照公共管理的理論，政府是提供公共服務的主體。如果，我們不厘清這個問題，我們將不能說明社區建設的本質，也不能制定有效的政策。

　　人們對社區建設談論很多，但是很少有人能說清楚它。社區建設所經歷的實踐要比對它的定義更清晰。縱觀世界各國，對于大部分社區建設實踐者來說，社區是培育社區精神和激勵合作技巧的過程，它包括一群人為了共同承諾目的和目標所具有的熱情、天賦、洞察力和經驗，包括：相互之間的包容;相互之間的熟悉;相互之間的尊敬;對于思想和觀念沖突的容忍;可信的相互溝通;成員之間為了組織的成功和健康發展相互負責;有理想的、一致的決策機構。

　　有效的社區需要建立在公開溝通和公開分享信息、思想和感情，相互包容和積極參與決策模式之上的，它的治理模式不是一個命令鏈條，而是在平等基礎上的對話、暢談和協商。社區實質上是特定地域上的人群或特定人群的生活方式和人生內涵。人是社會的動物，意味著人類不僅簡單地生產和消費，而且有自己的精神生活和社會交往，這些精神生活和社會交往通常發生在自己的社區—工作社區和生活社區。在農業社會，人們處于同一村落，守望相助，生活和工作幾乎同處于一體，有著共同的精神生活和社會交往，基本的精神生活和社會交往可以在村落內部完成。工業革命、城市化、市場化和全球化，改變了人們傳統的社區生活，于是德國社會學家滕尼斯提出了社區問題，他主要是從疏離感問題出發的，其潛臺詞是擔心包含精神生活和社會交往的社區消失，這發生在19世紀末期。20世紀初至20世紀中期，工業革命產生的社會問題日益增多，政府日益介入社會發展，包括社區重建。社區發展就具有了雙重的意義，一方面，它作為政府應對社會問題的手段，通過對特定街區、村落提供公共服務，滿足那些在現代社會轉型過程中失落的人們的需求；另一方面，它通過特定街區、村落成員參與本社區的公共事務，創新的共同體和共同價值，形成人們的精神生活和社會交往，還人們本應有的人類生活方式和人生內涵。在第一個方面，社區建設是政府公共服務的延伸，由于政府公共服務可以通過非營利組織實現，也可以通過企業運作，于是在社區建設領域就出現了政府、市場和非營利組織的影子；在第二方面，純粹屬于人類的生活方式和人生內涵，非政府、市場所能介入，于是就有了一個獨特內涵的東西，我們謂之社區。現代化、城市化、市場化和全球化，已經賦予社區、社區建設和社區服務以新的內涵，一個滕尼斯所未曾理解過的社區和社區建設。我們必須把作為解決社會問題手段的社區建設、社區服務和屬于精神生活和社會交往的共同體的社區建設聯系起來考察，并把在他們作為社區建設一并推進。

　　以美國為例，美國在20世紀初已經開始關注社區發展問題，并且政府關注社區發展。它們的社區組織從20年代開始初步形成，到60年代已經基本形成了運作構架。開始他們強調國家、地方和社區各種服務機構的協調和聯合，社區資源和人的需求之間的平衡。時至今日，更好地組織社區福利服務仍然是“社區干預”的一個主要目標。這種“社區干預”包括對貧窮、失業、犯罪和環境污染進行的干預。美國社區發展是一個提高社會意識的過程，通過居民的廣泛參與，了解自身的需求，并采取積極的改進行動，重在人民的參與和公私機構的協助。在公私機構的協助下，動員社區內的一切資源，解決社區內的各種問題，如福利、就業、環境污染等，提高全社區居民的福利和生活質量。美國社會發展過程中的一個主要問題是：經濟的波動、滑坡、高失業率和人口中的年輕一代離開所在社區，外出尋找新的更大的就業機會，造成大都市人口擁擠，失業率居高不下，小居民點精英流失。因此，解決社區居民的就業問題就成為社區組織的共同行動和基本的目標。收入和就業是社區居民最為關心的問題，同時也是社區組織最為關心的問題和工作目標。

　　20世紀中期以來世界各國政府、非政府組織、國際組織把社區建設和社區發展放在重要的位置，實際上是把社區作為解決社會問題的手段和推動社會發展的重要的內容。作為解決問題的手段，社區建設和社區發展著眼于不同社會面臨的不同社會問題，以社區為單位，通過政府、私人部門、非營利組織和個人的參與，在資金上以公共投入、私人投入、公私合營等方式，公共投入包括政府的公共財政和社會資金的投入，如基金會資金，目標是實現社會的融合。社區建設和社區發展過程就是社會各個部門合作、協商、融合的過程，也是共同精神和共同價值的培養過程，也是社會融合的過程，所以社區建設的過程和其結果是一個東西。與西方的社區建設的歷程不同，中國的社區建設是在由計劃經濟向市場經濟過渡過程中起步的，在這個過程中，原先依賴于單位個人由于改革而轉向對社會的依賴。同時，改革過程中帶來大量的社會問題，諸如失業下崗、老年人照顧、兒童照顧、殘疾人照顧、社會治安、乃至環境保護等等，在這樣的歷史條件下，人們借鑒國際經驗，把社區作為解決這類社會問題的手段。西方社會是在上個世紀初，針對工業革命對人們生活的破壞，進行社區重建的。當然，這不是對傳統社會生活的簡單重建，而是根據新的歷史特點，賦予社區建設以新的歷史內容，諸如消除貧困、老年人撫養、禁止毒品、兒童照顧、種族融合等等，甚至包括在工業化達到新的歷史階段后的城市改造和居民住宅改造等等，都成為西方社區建設的重要內容。中國過去20多年來的社區建設至今，還主要是圍繞扶貧濟困展開的。不過最近一年多來的城市住房難問題突出了住宅問題在城市社區建設中的地位問題。如何把住宅問題，特別是中低收入階層的住宅問題納入城市社區建設是個遲早的問題。

　　社區從其外來意義上主要是指處于同一地理位置的人們共同工作和生活，建立共同的基礎，尋找共同的方法，以使自己的生活更加美好，不論是德國社會學家滕尼斯，還是后來它的美國繼承者，包括美國的政治家們，都沒有超出這個本意。當然，我們的理解，不能脫離這些人的文化背景和歷史背景。西方文化和歷史決定了西方的社區具有它們特定的內涵。只是我們在借用這樣一個外來概念的時候必須謹慎。東方文明的歷史決定了東方固有的政治傳統。政府在社會生活中的作用，在東方社會有著西方各國所不同的內涵。但是，如果忽視居民的參與，過分強調政府的行政色彩，將淡化社區的共同基礎，在任何文化下，居民的共同價值只能建立居民共同的認同和公共價值基礎之上。

　　與發達國家不同，在中國，社區建設的最關鍵問題是，社區建設雖然成為決策目標和決策內容已經有很長的時間，但是，社區建設所需要的資金問題一直沒有明確的規定，這注定了社區財政的模糊角色。一方面民政部作為國務院制定管理全國社區建設的主管部門沒有專項資金推進社區建設，另一方面，地方政府和中央政府在社區建設問題上沒有明確的事權劃定。據不完全統計，目前全國社區建設的資金絕大部分來自地方政府的財政收入。由于中央政府在社區建設資金問題上沒有明確的規定，各地社區發展狀況與當地經濟發展狀況密切相關。一般來說，經濟狀況較好的地區或城市，社區建設也較好，資金也能夠得到保障。經濟落后地區基本依賴民政部其它資金，如福利事業資金或

　　既然在我國社區建設作為一個重要的問題提出來了，我們在財政上必須社區建設做好規劃。這是當前我國社區建設必須突破的問題。必須認真研究，扎扎實實加以分析和提出切實有效的解決方案。就目前來看，社區服務體系建設所需投資由社會資金、地方財政資金、中央預算內專項補助資金等多渠道籌措安排。要把各級政府、各個相關部門的社區服務的事權通過制度確定下來，凡屬中央政府承擔的社區服務財政支出事項，中央政府要積極籌措資金加以安排，不得以任何形式轉嫁給地方財政，地方政府要立足自身的發展和改革，建立和完善社區服務體系建設財政收入和支出機制，不得將責任范圍內的支出事項轉移給中央政府或社會。省區人民政府的社區服務財政支出，按照事權和財權相統一的原則，在財政預算中單獨列項。各級人民政府社區服務財政撥款的增長應當與財政經常性收入的增長速度保持一致，并使其按接受社區公共服務人數平均的費用逐步增長。社區服務財政支出要向城市薄弱環節傾斜，向社會福利等領域傾斜，確保對城市社區薄弱環節公共服務、社會福利等領域的公共服務財政支出快于其他區域和部門。

　　針對社區服務的公益性特點，逐步建立起政府主導、社會參與的多元投入機制，包括募集機制。在繼續擴大財政扶持力度的同時，要逐步引導社會各方關注和支助社區服務。要不斷創新社區服務方式，通過義演、義診和義賣等活動，募集義款義物。要建立有效的社區服務募集資金的管理辦法，將社區服務資金的募集和使用進一步規范化。社區轄區內的單位，根據其所有制形式，鼓勵與社區建立不同的合作方式。社區轄區內的公立學校，應當在不影響學校正常教學情況下，開放其公共設施。鼓勵社區內的私人部門、股份合作制部門與社區建立共建機制。

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