違法征地的根源在土地產權制度

　　鐘凱

　　農民的土地權益屢被侵犯在當前早已不是什么新鮮事了。國土資源部執法監察局局長張新寶曾指出：當前土地違法反彈現象比較嚴重，執法形勢相當嚴峻，目前發生的土地違法案件中，地方政府違法占地問題突出，凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關領導。同時，土地違法中，侵犯農民利益現象嚴重，低標準土地補償和拖欠征地補

償費現象比較普遍。

　　應該說，國土部的表態多少還是讓農民兄弟心頭有些安慰，畢竟，上邊在為他們說話了。而站在國土部的角度，他們認為地方政府違法用地明顯帶有發展地方經濟的色彩，于是乎便打算借助輿論以減少執法阻力，這種良苦用心當然值得稱道，事實上也起到了一定效果。《南方都市報》發表社論認為，政府“普遍”違法征地，農民權益得不到充分保障，問題根源均在目前的征地制度上。但是，罪魁禍首果真就是征地制度嗎？

　　表面上看，在當前城鄉土地的雙軌制安排下，農村土地不能直接轉讓成為工業和

　　去年，廣東省頒布的《集體建設用地使用權流轉管理辦法》規定，除房地產開發和城市住宅建設外，農村集體土地使用權將無須經過國有征收程序，可以直接進入城市土地二級市場參與流轉。這種做法顯然很大程度上打破了農地直接入市的禁忌。話分兩面，農地直接入市的確在一定程度上把政府違法占地的制度漏洞堵住了，但實際操作中，地方政府很容易就能找到新的尋租替代品——農地產權。

　　按照我國現行法律規定，農村土地歸集體所有，其所有權由村委會或集體經濟組織代表行使。問題是什么叫集體所有？建國以來幾乎沒人說得清楚。目前的土地集體所有，對于農民來說，某種程度上是虛無的，那個號稱“管理者”的村委會既不是法人組織，也不是一級政府，法律上既無關于所有者與管理者關系的權利義務規定，也缺乏所有者行使權利的具體程序規則，在村委會受政府行政一體化的影響下，土地集體所有往往成為實際上的村長、村支書和村委會少數人所有，整到最后，農村土地最終還是由地方政府所控制。農民作為個體缺乏對土地的直接控制力，也就難怪各路“諸侯”能夠輕易地聯同地方政府“暗算”其土地了。

　　上世紀70年代末開始實行的家庭聯產承包制，雖然緩解了個人與集體之間的尖銳矛盾，但該制度變遷并不是一次完整的產權變革，地權歸屬并沒有解決。80年代以來，全國各地都在積極探索土地產權實現新模式，其中一種就是土地股份合作制，簡單地說，就是把土地分成一定數量的份額，再按照一定的標準分到農民手中并折合成股份，農民共同參與勞動，同時按照份額享受土地權益。在一些市場化發達的地區，甚至出現了農村土地股份制企業，農民直接以土地份額入股，分取企業經營利潤，有的甚至允許將股份向本村以外成員轉讓。近年來，也有一些學者主張把集體產權改造成按份共有，無論是哪一種形式，其指向都是將模糊、曖昧的集體所有權明晰、量化至農民個人手里。

　　然而，這場制度變遷是艱難的。直到今天，除了零星的試點之外，以量化集體產權為特征的新型產權模式并沒有在更大范圍內推廣。究其原因，主要有二：一為歷史原因，許多人在“土地股份合作制”、“土地社區股份制”或“農村土地按份共有”姓資還是姓社的問題上長期糾纏不清；二為利益驅動，如果農民真正得以支配自己的土地，全國大小城市從農民手中獲得的上萬億元的土地凈價收益絕大部分就要易主，誰愿意肥水流到別人口袋里？

　　其實，“姓資姓社”根本不應該成為一個問題，真正對馬克思經典著作有所了解的人都知道，馬克思本人從來沒有對所謂的“集體所有權”下過任何非此即彼的定義。在馬克思的心目中，公有制絕對不排斥勞動者的個人生產資料占有，他所說的“集體生產”是以個人權利為依托的。對此，馬克思多次采用了“聯合起來的個人”這個提法，突出個人在生產組織中的地位和作用，如“全部生產集中在聯合起來的個人手里”。與此不同的是，現行土地產權制度完全是一種集體強制下的聯合，而且由于具有封閉性、身份性的特征，遂將農民牢牢地束縛在土地上，極大地壓縮了農民的個人權利和自由。《共產黨宣言》曾明確指出：“每個人的自由發展是一切人的自由發展的前提條件”。如果土地集體所有權不能通過個人權利表現出來，農民利益的保障乃至社會的發展，都是無從談起的。

　　總之，農民土地權益屢遭侵犯，從根本上說，乃土地產權制度所致。只要土地產權制度一天不變革，違法占地的現象就不會得到徹底遏制。在工業化和市場化的沖擊下，農村不可能繼續成為城市之外的世外桃源，就算地方政府不主動下這個“黑手”，各強勢集團也會通過各種暗箱操作分割這塊“砧板上的肥肉”。

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